[최준영의 도시순례]수도권의 확장과 발전

고속도로·철도 개통 접근성↑ 강원도 대다수 도시 수도권화
남쪽으론 충남·세종시까지 확장…교통·주거 넘어 산업서도 변화
무조건적 억제·규제는 한계…대폭적인 정책 변화 필요
지방행정체계 탈피 종합적 관리…중앙정부 차원 기구설립 검토

언제부터인가 ‘지방소멸’이라는 단어에 익숙해졌지만 몇몇 지역은 최근 많은 관광객과 외부의 투자로 변하는 모습을 보여주고 있다. 대표적인 곳이 동해안의 강릉과 속초다. 전체 인구 수나 구조는 과거에 비해 큰 변화가 없지만 실제 도시에서 느껴지는 변화는 매우 크다. 서울과 수도권에서 찾는 방문객이 많아지면서 최소한 주말은 활력에 넘치는 모습을 보여주고 있다.

서울에서 멀게 느껴지던 영동 지역은 언제부터인가 과거 춘천이 하던 서울 근교의 당일 또는 1박 2일 여가공간의 기능을 수행하고 있다. 고속도로와 고속철도의 개통으로 접근성이 대폭 좋아지면서 수도권에서 이곳을 쉽게 찾을 수 있게 됐다. 이런 흐름에 맞춰 자본과 사람들이 다시 몰리면서 활력과 변화를 체감할 수 있는 곳이 돼가고 있다.

교통망 개선은 이런 추세를 더 강화할 것이다. 현재 추진되고 있는 여주-원주 복선전철 건설사업이 조만간 완료되면 원주 역시 명실상부한 수도권 도시로 변하게 된다. 경춘선 복선전철화를 통해 수도권 전철로 연결된 춘천에 이어 강원도 대다수 도시가 수도권화하는 셈이다. 수도권 확장이 도시의 변화와 발전을 가져오는 이런 상황은 당연스러운 것이기도 하지만 다른 한편으로 어디까지가 수도권인가라는 질문을 던져보게 된다.

수도권 확장은 지속적으로 이뤄지고 있다. 남쪽으로 확장은 충남 천안, 아산 및 당진을 이미 수도권 생활권에 포함시키고 있다. 더 남쪽의 세종시 역시 연결성 측면에서 보면 수도권의 실질적인 남쪽 한계에 해당한다. 교통여건 개선, 산업입지의 변화가 수도권 확대를 가져오고 있는 것이다.

최근 이뤄진 중앙선 고속화에 따라 충북 제천시가, 그리고 올해 예정된 중부내륙선 부분 계통으로 충북 충주시가 수도권 교통망에 포함되게 되면서 서울-인천-경기라는 행정구역을 넘어 수도권은 더 확대될 예정이다. 1960년대 국토계획을 수립하면서 처음 ‘수도권’이라는 단어가 등장했다. 당시 행정구역 아닌 한강수계 따라 수도권을 설정하는 방안이 논의되면서 수도권에 포함됐던 충주·원주 등은 50년 만에 다시 수도권의 직접적인 영향력이 미치는 지역으로 변하고 있다.

수도권 확장은 교통과 주거의 변화를 넘어 산업 부문에서도 계속 진행되고 있다. 특징이라면 물리적·양적 팽창보다 질적 변화라는 점이다. 오랫동안 각종 규제를 통해 수도권에는 제조업의 신·증설이 엄격하게 통제돼왔다. 기획과 재무 등을 담당하는 본사는 서울과 수도권에 있더라도 생산시설은 지역 산업단지에 자리잡는 게 일반적이었다. 거리와 시간의 장벽이 지역의 버팀목이 돼줬던 것이다.

그러나 2010년 이후 산업구조의 고도화가 본격적으로 진행되면서 고급 인력에 대한 수요 증가로 이런 분할구조는 붕괴하기 시작했다. 고급 인력을 지역에서 확보하거나 유치하는 것이 쉽지 않음을 체감한 기업은 수도권으로 진출을 도모하기 시작했다. 사업장 인근에 위치시켰던 설계·연구개발(R&D) 부서의 서울과 수도권 이전을 통한 기능적 분리가 진행되고 있다. 고속철도로 대표되는 교통망 개선, 통신망 변화가 이를 가능하게 만들어주고 있는 것이다.

대기업의 변화에 발맞춰 협력업체 역시 비슷한 경로를 걷고 있다. 오래 전부터 글로벌 밸류체인(GVC)을 운영해온 기업의 입장에서 보면 국내의 이런 공간적 장벽을 뛰어넘는 것은 전혀 어려운 일이 아니다.

각종 제약에도 이렇게 발전하고 있는 서울과 수도권을 어떻게 할 것인지에 대한 논의는 그동안 수도권 규제의 유지 및 강화를 전제로 지역발전을 위한 공공기관의 이전과 각종 사업의 확대에 초점이 맞춰져왔다. 그러나 50년 동안 진행된 이런 노력은 한계를 드러내고 있다. 노력이 부족하고 방향이 잘못됐다기보다 시대의 흐름이 그렇게 이뤄지기 때문이라고 보는 게 맞을 듯하다.

현실을 인정하고 지속적으로 성장해가고 있는 수도권을 어떻게 잘 관리할 것인지로 초점을 옮기는 것이 필요하다. 규제를 통해 개발이 억제되기보다 오히려 난개발이 발생하고 있는 게 현실임을 인정해야 한다. 무조건적인 억제와 규제가 아닌 체계적이며 효과를 극대화할 수 있도록 대폭적인 정책의 변화가 필요하다. 수도권 성장이 대한민국의 성장을 이끌도록 지원하고, 성장의 과실을 전국이 나누는 체계도 만들어가는 게 합리적일 듯 싶다.

아울러 행정구역을 단위로 이뤄지는 지방행정체계에서 탈피해 수도권을 종합적으로 관리할 수 있는 중앙정부 차원의 기구설립도 검토해볼 필요가 있다. 하나의 생활권으로 통합돼가는 수도권을 과거의 행정구역으로는 효과적으로 관리·운영할 수 없음은 점차 명확해지고 있다. 지방자치제에 역행한다는 반발도 있을 수 있다. 하지만 지방자치제가 무조건 고수해야 하는 성역은 아니다.

무엇이 더 효율적이고 주민들에게 혜택을 줄 수 있는지 고려해볼 때가 됐다. 메가시티, 초광역경제권 등의 이야기가 나오지만 이미 형성된 거대 생활권이자 경제권인 수도권을 관리·운영할 수 있는 체계에 대한 고민과 시행없이는 이런 시도들도 제대로 된 성과를 거두기 어려울 것이다.

수도권 확장을 두려워하고 막아야 할 대상으로 생각하는 인식에서 벗어날 때가 됐다. 농경시대의 공간적 구분과 거리감이 아닌 세계 경제 10대 국가에 걸맞은 지역정책으로 전환해야 한다.

법무법인 율촌 전문위원