서울 용적이양제 하반기 도입 "풍납토성·북촌 등 가능…법·제도 정비 필요"

서울시 주최 도시공간 콘퍼런스
뉴욕·도쿄 등 해외에서 활용
문화재 보호구역 인근 등 우선 검토

개발이 어려운 지역의 용적률을 넘겨받아 상업지역 등에서 더 높게 건물을 지을 수 있는 ‘용적이양제’가 올해 하반기 서울에서 시작된다. 풍납토성 인근과 같이 문화재 보호구역 주변이나 김포공항 주변 땅처럼 고도제한에 묶여 제대로 된 용적률을 챙겨 받지 못했던 지역의 재산권 침해도 해소될 것으로 예상된다. 뉴욕, 도쿄처럼 용적률을 받아 랜드마크를 짓는 사례도 늘어날 것으로 보인다.

서울시는 25일 서소문청사 대회의실에서 ‘공간의 혁신, 도시의 진화: 서울형 용적이양제’를 주제로 도시공간 콘퍼런스를 개최했다.

25일 서울 중구 서울시청 서소문청사 1동에서 열린 '2025 도시공간정책 컨퍼런스'에서 남진 서울시립대 교수가 발표하고 있다.

올해 하반기부터 ‘용적이양제’ 도입

대지 면적 대비 건물의 연면적(각 층 면적을 모두 합친 것)의 비율을 용적률이라 하는데, 국토계획법상 용지에 정해진 용도에 따라 법적으로 허용되는 용적률이 다르다. 서울의 경우 일반상업지역 상한용적률은 1300%다. 문화재 보존이나 고도제한 등을 위해 제 용적률을 다 쓰지 못하는 지역들이 있다. 이 경우 공공이 매개가 되어 서로 다른 지역의 용적률을 양도하는 것이 ‘서울형 용적이양제’다.

시는 중복 규제 지역에서 재산 손실을 최소화하기 위해 용적이양제의 도입을 추진하고 있다. 이를 도입하면 개발이 필요한 지역의 성장을 촉진하고 문화재 등 자산 보존이 중요한 지역에서는 지속가능한 관리 수단으로 활용할 수 있다. 서울에서 규제로 인해 제한을 받고 있는 연면적은 약 152만㎡에 달한다. 현재 문화유산 주변 지역의 경우 52만4000㎡, 장애물표면 제한구역 78만6000㎡, 풍납토성 인근 지역 21만1000㎡ 등이다.

이는 이미 해외에서는 정착된 제도다. 뉴욕 원 밴더빌트는 인근 그랜드센트럴터미널의 용적률을 넘겨받아 93층 규모 초고층 빌딩으로 개발됐다. 도쿄 신마루노우치빌딩과 그랑도쿄(43층) 등 6개 빌딩도 문화재로 지정된 도쿄역의 용적률을 사들여 고층으로 올렸다.

미국의 개발권양도제(TDR)는 특별목적지구 내에 구체적인 양도·양수지역을 설정하고 용적이양 사항은 등기로 기록하는 공시수단도 갖추고 있다. 일본의 경우 ‘특례용적률적용지구’라는 제도를 운영 중이다. 미국과 달리 특정지구에서만 제한적으로 적용한다. 미사용 용적을 민간 업체에 매각해 공공사업 비용으로 활용한다.

25일 서울 중구 서울시청 서소문청사 1동에서 열린 '2025 도시공간정책 컨퍼런스'에서 김지엽 성균관대 건축학과 교수가 발표하고 있다. 서울시 제공

"규제 완화 어려운 지역부터 적용해야"

서울시는 용적이양제 도입을 위해 시는 올해 상반기 ‘서울특별시 용적이양제 운영에 관한 조례(가칭)’를 제정한다. 또 강동구 굽은다리역세권 활성화 사업에 실제 용적이양 과정에 대한 테스트를 진행하고 이를 토대로 실행모델을 완성한다.

이날 발제자로 나선 남진 서울시립대 교수는 "양도지역은 풍납토성 주변이나 북촌한옥마을, 남대문 일대 등 서울 정체성 유지 측면에서 필요한 지역이 될 수 있다. 규제 완화가 어렵고 재산상 손실이 큰 지역 등을 우선 고려해야 한다"며 "용적률을 이양받는 지역은 도심재개발 등 전략적 육성이 필요하면서도 추가 용도지역 상향 등 도시계획 규제 완화에 제한이 있는 지역을 선정 기준으로 마련해야 한다"고 제안했다. 이어 "용적이양 범위는 법적상한용적률 범위 내에서 추진하는 것이 실현 가능성을 높일 수 있다"고 덧붙였다. 일반상업지역의 상한용적률은 최대 1300%다.

김지엽 성균관대학교 건축학과 교수는 ‘용적이양제 도입을 위한 법적 쟁점과 제도화 방안’을 주제로 한 발표에서 "용적률 상향을 조건으로 사인 간 거래를 지자체장이 허용할 수 있는지에 대해서는 국토계획법 시행령에서 ‘공공시설 등 기부채납을 조건으로 건폐율, 용적률을 완화할 수 있다’고 명시돼 있지만 강행규정은 아니므로 가능하다"고 분석했다. 또 "지구단위계획상 용도지역 변경이 아닌 ‘용적률 변경’은 기부채납을 받아야 한다고 해석하지 않는다"고 설명했다.

김 교수는 안정적 제도 도입과 운영을 위해서는 국토계획법과 시행령 개정이 필요하다고 봤다. 김 교수는 "서울시 용적이양제 운영은 조례 제정을 통해 가능하지만 장기적으로 안정적 제도 운영을 위해서는 국토계획법 시행령 개정이 필요하다"며 "지구단위계획구역에서는 시행령이 정하는 대로 용적률 등을 완화할 수 있는 법이 있으므로 시행령상 용적률과 높이제한 완화 규정을 신설해 시행령에 기반한 서울시 용적이양제 운영을 위한 조례를 제정할 수 있다"고 설명했다.

김세신 서울시 도시계획상임기획과장은 "임대주택이나 소셜믹스를 축소하는 것은 아니며 용적률을 올리고 내리는 도구를 만드는 것으로 방식은 정책과 그 지역 상황에 따라 달라질 수 있다"며 "새로 만드는 제도인 만큼 기본적인 조례나 근거가 없지만 시범대상지 선정 과정에서 어디를 어떻게 할지 등은 필요할 경우 설명회 등을 통해 안내할 것"이라고 말했다.

한진주 기자 truepearl@asiae.co.kr