1980년 이후 14번째 반복된 셧다운
경제 파급 효과 불가피
구조화된 셧다운, 제도적 한계 때문
미 연방정부가 다시 문을 닫았다. 2025년 10월 1일 0시 1분, 미 의회가 새 회계연도 예산안을 처리하지 못하면서 연방정부는 7년 만에 셧다운(일시적 업무정지)에 돌입했다. 공무원 75만 명이 무급휴직에 들어가고, 공공 서비스가 일부 마비됐다. 하지만 이런 풍경은 새삼스러운 일이 아니다. 1980년대 이후 미국은 무려 14차례의 셧다운을 겪었다. 미 정부가 주기적으로 멈춰 서는 이유는 어디에 있을까.
1980년대, 셧다운의 제도화…'관행이 위법이 되다'
1980년대 이전까지만 해도 예산안 합의에 실패해도 연방정부 업무가 완전히 중단되지는 않았다. 미국 의회조사국(CRS)은 2017년 보고서에서 "1970년대 셧다운은 진짜 셧다운이 아니라 예산지원 중단(funding gap)에 가깝다"고 평가했다.
그러나 1980년 당시 법무장관 벤저민 시빌레티는 "의회의 승인 없이 정부 자금을 사용하는 것은 적자방지법(Antideficiency Act) 위반"이라는 법률 해석을 내놓으면서 이런 관행에 제동이 걸렸다. 그는 적자방지법'을 위반하지 않으려면 정부 기관의 활동을 완전히 멈춰야 한다"고 주장했다. 그때부터 셧다운은 '제도적 절차'로 자리 잡았다. CBS는 "예산안이 통과되지 않으면 행정부는 법적으로 손발이 묶이는 구조가 만들어졌다"고 했다.
셧다운이 정치전으로 번진 건 1995~1996년이었다. 당시 빌 클린턴 전 대통령과 뉴트 깅그리치 공화당 전 하원의장은 복지지출 축소와 재정균형법안을 둘러싸고 정면충돌했다. 1994년 중간선거에서 대승을 거두며 하원을 장악한 공화당이 복지 지출 축소, 세금 감면, 연방정부 규모 축소, 7년 내 재정균형 달성 등을 핵심 공약으로 내세웠고 이를 실제로 밀어붙이려고 했다. 클린턴 전 대통령은 예산안에 서명하지 않고 버텼다. 그 결과 정부는 문을 닫았고, 총 21일간 셧다운이 이어졌다.
로이터는 당시 "미국의 공무원 80만명이 무급휴직에 들어가고 국립공원과 공공기관이 폐쇄됐다"고 전했다. 그러나 공화당은 셧다운의 정치적 책임에서 자유롭지 못했다. 클린턴 전 대통령의 지지율은 오히려 상승했고, 깅그리치 의장은 정치적 자충수를 뒀다는 비판을 면치 못했다.
다음 셧다운은 2013년 버락 오바마 전 정부 때 발생했다. 공화당이 '오바마케어(ACA)' 예산 폐지를 요구하며 예산안을 가로막자 정부는 16일간 셧다운에 들어갔다. 셧다운 여파로 이 기간 국내총생산(GDP) 성장률이 0.3%포인트 낮아진 것으로 경제분석국은 추산했다. 그러나 오바마 전 대통령은 여론의 지지를 등에 업고 강경하게 맞섰고, 결국 공화당은 여론 악화 속에 예산 합의에 응할 수밖에 없었다.
역대 최장 셧다운은 트럼프 1기 때…35일간 연방정부 멈춤
역대 최장 셧다운은 도널드 트럼프 행정부 1기 때였다. 2018년 12월 22일부터 2019년 1월 25일까지, 무려 35일간 연방정부의 문이 닫혔다. 당시 핵심 쟁점은 멕시코 국경장벽 예산(57억달러)이었다. CBO는 당시 셧다운으로 인한 경제 손실이 총 110억 달러(약 12조3000억원) 발생했다고 추산했다. 이 가운데 약 30억달러(3조4000억원)는 영구적인 손실로 남았다.
CNBC는 "국립공원 폐쇄, 식품안전 검사 중단, 여권 발급 지연 등 국민 생활 전반에 파급이 미쳤다"고 전했다.
그리고 7년 뒤인 2025년 10월 역사는 반복됐다. 공화·민주 양당이 예산안 합의에 실패하면서 셧다운은 또다시 현실이 됐다.
미국에서 셧다운이 반복적으로 일어나는 배경에는 제도적 구조의 한계가 있다는 분석이 나온다. 미국 포린폴리시는 "미국처럼 정파적 대립과 예산 시한을 이유로 연방정부의 상당 부분이 사실상 '정지 버튼'을 누르는 셧다운은 다른 나라에서는 거의 찾아보기 어렵다"며 "이는 다른 나라들의 정치 제도나 헌법 구조가 이러한 상황이 발생하지 않도록 설계되어 있기 때문"이라고 했다.
의원내각제 국가들은 예산이 통과되지 않으면 내각 불신임 결의나 총사퇴, 조기 총선으로 이어지지만, 미국은 입법부와 행정부가 분리된 대통령제 국가로 의회의 승인 없이는 단 1달러도 쓸 수 없는 구조다. 결국 예산을 둘러싼 정치적 대립이 합의점을 찾지 못할 경우, 정부 기능이 정지되는 셧다운이 되풀이될 수밖에 없는 것이다.
미국 브루킹스연구소 산하 허친스 센터는 "이제 셧다운은 예외적 사건이 아니라, 거버넌스 기능이 마비된 정치의 상징이 됐다"고 진단했다.
셧다운이 장기화할 경우 성장률을 비롯한 경제 전반에 작지 않은 충격이 불가피하다. 과거에도 그랬다. 골드만삭스는 "셧다운이 지속될 경우 올해 4분기 미국의 GDP 연간 성장률이 1주일마다 약 0.15%포인트 하락할 것"으로 내다봤다. 도이체방크 역시 "셧다운이 길어질수록 성장률 하락 폭이 커져, 주당 약 0.2%포인트 감소할 수 있다"고 분석했다. 그 과정에서 소비자 신뢰지수는 급격히 떨어지고, 민간 고용과 투자 심리도 위축될 것으로 내다봤다.
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월스트리트저널(WSJ)은 "셧다운은 수십만 명의 연방 직원의 급여 지연과 경제지표 발표 중단을 초래하며, 지속 기간이 길수록 경제·기업활동의 타격이 커진다"면서 이미 고용 둔화 국면에 있는 미국 노동시장에 추가 충격이 예상된다"고 짚었다.
김민영 기자 argus@asiae.co.kr
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