[이슈]광주·전남 통합 '특별시' 구상, 광주의 권한과 위상은 어디로

특별시장 겸직 놓고 정치권 이견
최형식 전 담양군수 문제 제기 '점화'
통합 공감대 이후 쟁점은 행정 구조
도시 정체성과 행정 효율 접점 모색

21일 서울 용산구 서울역 대합실에서 시민들이 이재명 대통령 신년 기자회견 방송을 지켜보고 있다. 2026.01.21 윤동주 기자

광주·전남 행정통합을 '특별시' 형태로 추진하는 방안을 두고, 통합 이후 광주시의 행정 구조와 권한 배분을 둘러싼 논쟁이 이어지고 있다. 통합 필요성에 대한 공감대가 형성된 이후, 쟁점은 통합 방식과 통합 이후 광주의 위상 설정으로 옮겨가는 모습이다.

통합 이후 행정 구조와 권한 배분에 대한 문제 제기

먼저 통합 이후 권력 구조에 대한 문제 제기가 나왔다. 최형식 전 전남 담양군수는 최근 보도자료를 통해 통합특별시장과 광주시장을 분리해 동시에 선출해야 한다고 밝혔다. 그는 광주시를 해체하고 통합특별시장이 광주시정까지 겸직하는 구조에 대해 제도적·정치적·행정적으로 무리가 크다고 주장했다.

최 전 군수는 통합특별시장은 광주·전남 전체를 아우르는 초광역정부 수장으로 국가균형발전과 산업·교통·환경·재정, 중앙정부 협상 등 광역적 책무를 수행해야 하는 반면, 광주시장은 시민의 주거·교통·복지·교육 등 일상과 직결된 도시 자치행정을 책임지는 자리라고 설명했다. 성격과 역할이 전혀 다른 두 권한을 한 사람이 동시에 수행하는 것은 이해충돌이자 현실적으로 불가능하다는 입장이다. 그는 광주시 해체 문제는 단순한 행정구역 조정이 아니라 시민 주권과 도시 정체성에 관한 사안으로, 시민 동의 없는 구조 개편은 정당화될 수 없다고도 밝혔다.

지난 16일 광주 김대중컨벤션센터에서 열린 ‘광주·전남 행정통합 추진 범시도민 협의회’ 발대식에서 강기정 광주시장과 김영록 전남지사, 협의회 공동대표 등이 출범 퍼포먼스를 하고 있다. 광주시 제공

행정 구조의 효율성을 문제 삼는 지적도 나왔다. 김현성 전 광주경제진흥상생일자리재단 대표이사는 사회관계망서비스(SNS)를 통해 특별도 형태의 통합이 이중 행정 구조를 고착화할 수 있다고 밝혔다. 광주시를 별도로 존치하는 방식은 불필요한 중복 구조를 제도화할 수 있으며, 행정 단계가 늘어날수록 의사결정 비용은 증가하고 행정 속도는 저하될 수밖에 없다는 주장이다. 그는 통합 논의의 핵심은 행정 체계 단순화와 기능 중복 해소에 있어야 한다는 점을 강조했다.

통합 방식과 행정 모델을 둘러싼 견해 차이

통합 방식을 둘러싼 논쟁은 학계에서도 이어지고 있다. 최영태 전남대 명예교수는 사회관계망서비스를 통해 광주·전남 통합이 '특별시'가 아닌 '특별도' 형태로 검토돼야 한다는 입장을 밝혔다. 그는 현재 논의 중인 특별시 모델이 통합 과정에서 광주시라는 도시 단위를 해체하는 방향으로 작동할 수 있으며, 이로 인해 행정 체계의 혼선과 비효율이 발생할 수 있다고 우려했다. 특히 광주와 전남이 하나의 생활권이라는 점을 통합의 근거로 삼으면서, 장기간 독립된 생활권으로 기능해 온 광주시 자체를 해체하는 것은 논리적으로 설득력이 떨어진다고 지적했다.

이에 대해 박병규 광산구청장은 생활권의 공유가 곧 단일한 행정단위 유지를 의미하는 것은 아니라고 반론했다. 통합의 핵심은 명칭이나 단위 통합이 아니라, 행정 기능과 책임을 어떤 수준에서 재배치하느냐의 문제라는 설명이다. 그는 광주전남특별도 아래에서 광주시를 존속시키는 방안 역시 하나의 선택지가 될 수 있지만, 권한 배분이 명확히 설계되지 않을 경우 행정 단계 중첩으로 인한 비효율이 발생할 수 있다고 지적했다.

유사한 문제의식은 시민사회 논의에서도 제기됐다. 앞서 열린 광주시민사회 집담회에서 조진상 동신대 명예교수는 광주가 중추 거점도시이자 호남 대표도시로 수행해 온 위상과 정체성 약화는 경계해야 할 지점이라고 밝혔다. 그는 행정 기능의 분산은 가능하더라도, 광주가 맡아온 핵심 기능과 상징은 유지돼야 한다는 입장을 밝혔다.

강기정 광주시장(왼쪽)과 김영록 전남지사가 지난 9일 광주 김대중컨벤션센터에서 ‘광역지방정부 출범을 위한 공동발표문’을 발표한 뒤 기념촬영을 하고 있다. 송보현 기자

한편 광주전남연구원이 지난 2023년 1월 낸 광주·전남 행정통합 등 논의에 관한 연구' 최종보고서는 행정통합 대안을 크게 (가칭) '광주전남특별광역시'와 (가칭) '광주전남특별자치도(광주 특례시 포함)'로 나눠 제시하면서, 통합 과정에서 명칭과 청사 소재지 등을 포함한 세부 사항은 주민 의견수렴을 전제로 한 공론 과정에서 확정할 필요가 있다고 정리했다.

보고서에 실린 시·도민·전문가 의견조사에서도 통합 논의의 주요 과제로 행정구역 조정·개편, 중복 행정기능 간소화와 행정비용 절감, 지자체 간 갈등 조정 등이 함께 제시됐다.

호남취재본부 송보현 기자 w3to@asiae.co.kr