[기고]진단과 처방, 메르스만 해당되나?

최민수 한국건설산업연구원 건설정책연구실장

병을 고치려면 우선 병의 원인부터 정확하게 진단해야 한다. 메르스로 불리는 중동호흡기증후군도 정확하게 차단시킬 방법을 찾아야 국민이 안심할 수 있다. 산업도 마찬가지다. 잘못된 점이 있으면 그 내용을 들여다보고 대응해야 한다. 하지만 최근의 건설산업 생산 체계와 관련돼서는 진단과 처방에 있어 허점을 드러내고 있다.

우선 칸막이식 업역 규제에 안주하여 입찰전용 회사나 페이퍼컴퍼니가 존재한다고 한다. 이를 해결하기 위해 건설업종별 영업 범위를 폐지하고 발주자가 생산 체계를 자유스럽게 선정하는 방안이 거론된 바 있다. 장기적으로는 추구할만한 방향이다. 하지만 발주자의 역량 미흡 문제나 중앙정부의 획일적 입찰제도 규제는 어떻게 뛰어넘을지 대안이 미흡하다.

대학 입시를 생각해보면 간단하게 입증된다. 외국에서는 대학마다 학생 선발권을 준다. 이에 비해 우리나라는 수능시험이 결정적인 변별력이다. 대학의 재량도 중요하지만 객관성과 공정성을 중시하는 사회문화도 고려하지 않을 수 없어서다. 건설산업에서도 결과적으로 입찰용 회사나 페이퍼컴퍼니 문제를 해결하기 위해서는 공공입찰 제도를 혁신하거나 그렇지 않으면 건설업 등록이나 사후관리 단계에서 검증을 강화하는 것이 더욱 현실적이다.

다단계 하도급에 대한 현실 진단도 미흡하다. 현행 법령을 보면 하도급 시공을 담당하는 전문건설업체는 직접시공이 명시되어 있다. 그러나 실제 공사 현장에서는 시공물량의 상당 부분이 십장(什長)이나 기계장비업자에게 재하도급된다. 즉 전문건설업체의 위상은 중간관리자에 가까우며 이는 종합과 전문건설업종 간 업역 분쟁이 발생하는 근원이다. 따라서 제대로 된 처방은 직접시공이 가능한 주체를 대상으로 전문건설업시장을 재정비하는 것이다. 그렇지 않으면 원도급자가 직접 노무하도급을 담당하는 십장이나 장비업자를 수배하여 직영시공하는 방안을 장려해야 한다.

하도급보호 정책 역시 논란이 되고 있다. 외국의 건설공사도 하도급 생산이 일반적이지만 별다른 잡음이 없다. 또 제도적인 보호도 거의 없다. 그 이유는 일반적으로 하도급업체의 기업 규모가 크기 때문이다. 독일이나 호주가 대표적이다. 발주자와 원하도급 간 수평적인 계약 문화가 성립되며 상호 협상력을 갖고 있다. 또 원도급 업체의 규모가 크고 그 하부에 중소규모 협력업체가 수직 계열화한 구조도 있다. 일본이나 미국, 프랑스를 들 수 있다. 우리나라는 어떠한가. 미국이나 일본과 같이 원도급자인 종합건설업체의 주도로 건설시장이 성장해 온 특성이 있다. 따라서 원하도급 관계도 장기협력 관계나 수직 계열화를 촉진하는 것이 정책 흐름에 부합된다. 일례로 공사 입찰에서 원하도급 간 파트너십을 평가하거나 경쟁력 있는 하도급 시공 체계를 구축했는가를 검증하는 방법이 권장된다.

원하도급 간 불공정을 개선한다는 취지하에 발주나 생산 체계를 건드리는 것은 또 다른 문제를 야기한다. 예를 들어 최근 건설공사를 개별 공종별로 분리 발주하는 방안이 거론된 바 있는데 이는 일괄책임자를 사라지게 하고 계약 이행이나 하자 관련 분쟁을 늘릴 수밖에 없다. 더욱이 분리발주가 가능하려면 독일과 같이 발주자가 직영시공 체제를 갖추는 것이 전제되어야 한다. 그러나 대형 발주자도 직영시공을 감당할 역량을 갖추고 있지 못하다. 결국 원하도급 간 불공정 행위에 대해서는 발주자의 감시와 조정 기능을 강화하는 것이 정공법이다. 장기적으로는 발주자와 원하도급 관계를 수평적 관계로 전환하는 정책이 요구된다.

최민수 한국건설산업연구원 건설정책연구실장