[최석진의 법조스토리]조희연 교육감 사례로 본 공소심의위, 수사심의위

지난 7월 27일 경기도 과천 고위공직자범죄수사처에 출석한 조희연 서울시교육감./과천=강진형 기자aymsdream@

최석진의 법조스토리에서는 법원, 검찰을 중심으로 돌아가는 법조계의 다양한 이슈들을 다뤄보려 합니다. 주요 사건의 법적 쟁점이나 전망, 사건의 이면, 기사로 쓰지 못한 뒷얘기 등을 주제나 형식에 구애받지 않고 조금은 자유롭게 써볼 생각입니다. 오늘은 그 일곱 번째 스토리로 공수처의 공소심의위원회, 검찰의 수사심의위원회에 관한 이야기입니다.

[아시아경제 최석진 법조전문기자] 고위공직자범죄수사처(공수처)가 '1호 사건'으로 수사 중인 조희연 서울시교육감의 해직 교사 특별채용 의혹과 관련해 열린 공수처 공소심의위원회(공심위)가 논란이 되고 있습니다.

공심위는 최근 출석위원 과반수 이상의 찬성으로 직권남용 혐의를 받는 조 교육감과 한모 전 비서실장에 대해 '기소 의견'을 의결했는데, 조 교육감 측에서 자신들의 의견진술 기회가 보장되지 않았다며 재소집 요청을 신청했기 때문이죠.

조 교육감 사건은 공수처가 처음 사건 번호를 붙여 수사한 사건이면서 공수처가 기소권을 갖지 못하는 사건인 만큼 검찰의 기소와 법원의 유죄 판결로 이어질지 주목됩니다.

그렇다면 피의자인 조 교육감 측이 출석해 위원들 앞에서 의견을 진술할 기회는 배제한 채 수사검사가 회의 개의 때부터 출석해 의견진술을 했기 때문에 절차 위반이라는, 또 공심위 의결은 무효라는 조 교육감 측 주장은 타당할까요?

조 교육감은 2018년 전국교직원노동조합(전교조) 출신 해직 교사 4명 등 5명의 해직 교사가 특별채용될 수 있도록 비서실장에게 지시해 심사위원 선정에 부당하게 관여하게 하거나 이를 반대하는 당시 부교육감 등을 업무에서 배제한 혐의(직권남용권리행사방해 및 국가공무원법 위반)를 받고 있습니다.

검찰수사심의위원회보다는 전문수사자문단에 가까운 공심위

일단 공심위 설치·운영의 근거 규정인 '고위공직자범죄수사처 공소심의위원회 운영에 관한 지침'(공수처 예규 제11호)에 따르면 이번에 개최된 공심위에는 특별한 절차적 하자가 없어 보입니다.

조 교육감 측은 크게 2가지 측면에서 문제를 제기했습니다.

우선 첫 번째는 이번 공심위는 ▲피의자나 변호인이 사전에 공심위 소집을 통지받을 권리, 공심위에서 진술할 권리 및 공심위 절차에 참여할 권리를 침해하고 의결이 이뤄졌고, 두 번째는 ▲검사의 출석과 관련해 지침을 위반했다는 게 조 교육감 측 주장입니다.

조 교육감 측은 첫 번째 의견진술권 등 침해와 관련해 검찰수사심의위원회(수심위)의 예를 들어 비교했습니다.

대검찰청 예규인 '검찰수사심의위원회 운영지침' 제13조(의견서 등 제출)는 주임검사와 수심위 소집을 신청한 신청인 양측이 심의기일에 A4 용지 30매 이내의 의견서를 현안위원에게 교부할 수 있다고 정하고 있습니다.

또 수심위 운영지침 제14조(의견진술 등)는 주임검사와 신청인 모두 현안위원회에 출석해 30분 이내에서 사건에 대한 설명이나 의견을 개진할 수 있고, 현안위원들로부터 질문을 받고 답변할 수 있도록 했습니다.

그런데 문제는 공심위 운영지침에는 이와 같은 신청인측의 절차 참여 규정이 없다는 것입니다.

이에 대해 공수처 관계자는 "수심위는 위원들이 일반 시민들로 구성돼 있어 배심제처럼 위원들을 설득해야 하기 때문에, 양측이 다 출석해서 설명하는 게 효과적이겠지만 모든 위원들이 법률전문가들로 구성돼 있는 공심위는 수사가 기본적인 요건을 갖췄는지, 법리적인 쟁점에 대해 증거나 진술이 확보됐는지, 충분히 기소할 만한 가치가 있는지 등 법률적 쟁점을 검토하는 기구"라고 설명했습니다.

즉 검찰의 수삼위와는 성격이 다른 기구라는 게 공수처의 입장입니다.

실제 공심위 지침을 살펴보면, 수심위보다는 검찰의 전문수사자문단과 유사한 점이 많습니다.

수심위의 경우 소집권자는 검찰총장이지만 소집을 요청하는 건 검사장 또는 각 검찰청의 검찰시민위원들로 구성된 부의위원회입니다. 그리고 고소인, 기관고발인, 피해자, 피의자 및 변호인 등 사건관계인은 검찰시민위원회에 소집을 신청할 수 있습니다.

반면 공심위는 오직 공수처장의 요청에 따라 공심위원장이 소집하도록 정해져 있습니다. 지침상으로는 피의자나 변호인 등이 공심위 소집을 신청하는 절차 자체가 없습니다.

또 의견진술과 관련해서도 공심위 지침에는 주무검사가 의견서를 작성해 심의기일에 위원에게 교부하는 절차만 규정돼 있고(지침 제8조), 제9조 3항에서 '위원회는 상당하다고 인정하는 경우 수사처검사를 출석하게 하여 설명 또는 의견을 들을 수 있다'고 규정했을 뿐, 사건관계인이 출석해 의견을 진술하는 절차를 두지 않고 있습니다.

이는 마치 대검예규인 '합리적 의사결정을 위한 협의체 등 운영에 관한 지침'이 규정한 '전문수사자문단'과 유사합니다.

대검에 설치된 전문수사자문단은 검찰총장이 소집하며(지침 제14조), 일선 검찰청 수사팀과 대검찰청 소관 부서, 인권수사자문관 등이 자문단에 의견서와 관련서류를 제출할 수 있습니다(제15조). 또 일선 청 수사팀 관계자는 자문단에 출석해 사건에 대한 설명이나 의견을 개진할 수 있습니다.(제16조)

위원 구성이 검사와 법학자 등 법률전문가들이라는 점에서도 공심위는 전문수사자문단과 유사합니다.

이처럼 수심위와 전문수사자문단은 완전히 다른 제도입니다. 이는 각 지침 제1조에 규정된 목적을 비교해봐도 알수 있습니다.

수심위 지침 제1조(목적)는 '이 지침은 검찰수사의 절차 및 결과에 대한 국민의 신뢰를 제고하기 위하여 설치하는 ‘검찰수사심의위원회’(이하 ‘위원회’라고 한다)의 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다'고 정하고 있습니다.

수심위 제도는 문무일 전 검찰총장 시절 정부와 여당이 강력한 검찰개혁 드라이브를 거는 상황에서 검찰의 자체 개혁 방안 중 하나로 도입됐습니다.

기소권을 독점한 검찰을 견제하기 위한 수단으로 법률전문가가 아닌 일반 시민들의 의견을 경청해보자는 취지로 도입된 제도죠.

반면 전문수사자문단은 사회적으로 이슈가 되는 중요사건에서 법리적 쟁점을 두고 검찰 내부에서도 다양한 견해가 제시될 때 보다 합리적인 결정을 내리기 위해 만든 절차입니다.

관련 지침 제1조 (목적)는 '이 지침은 중요사안의 처리에 관한 합리적 의사결정을 위하여 대검찰청과 일선 검찰청에 두는 협의체 및 자문단(이하 ‘협의체 등’이라 한다)의 구성·운영 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다'고 정하고 있습니다.

공심위 지침 제1조(목적)는 '이 지침은 고위공직자범죄수사처의 공소제기와 공소제기 요구, 공소 유지 및 상소권 행사 여부 등 공판업무에 관한 수사처검사의 직무결정을 실질적이고 합리적으로 결정하기 위하여 설치하는 고위공직자범죄수사처 공소심의위원회의 구성과 운영 등에 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다'고 정하고 있습니다. 전문수사자문단과 마찬가지로 검사의 합리적 의사결정을 돕기 위해 마련된 제도인 것이죠.

이처럼 공수처의 공소심의위원회는 이름은 검찰의 수사심의위원회와 비슷하지만, 설치 취지나 소집 주체, 위원들의 구성, 절차 등 모든 면에서 오히려 전문수사자문단에 가깝다고 볼 수 있습니다.

인권친화적 수사 강조해온 공수처… 조 교육감 측 '공심위 재소집 요청' 신청은 받아들이지 않을 듯

공수처는 평소 '인권친화적 수사'를 강조해왔습니다.

공수처 출범 자체가 검찰개혁의 일환으로 이뤄진 만큼 기존의 검찰과는 차별화된 모습을 보여줄 필요가 있는 게 사실입니다.

공심위 역시 공수처가 이 같은 차원에서 도입한 제도 중 하나일 텐데, 제도 이름을 일반 시민들이 참여하는 수심위와 비슷하게 정함으로써 이번 사태 같은 혼선을 빚게 된 측면이 있습니다.

애초부터 공심위 제도는 공수처가 수사 중인 사건에 대한 공수처장이나 수사처검사들의 의사결정을 돕기 위한 자문기구의 성격을 지녔다는 점을 명확하게 했다면, 이번 조 교육감 측 반발 같은 상황은 피할 수도 있지 않았을까 하는 생각이 듭니다.

검찰개혁의 일환으로 도입된 공수처가 굳이 여당 측 인사인 조 교육감의 부정채용 의혹을 '1호 사건'으로 수사했어야 했는지에 대해 여권 내부나 여당 지지자들 사이 불만이 적지 않은 상황에서, 김진욱 공수처장이 공심위 소집을 결정한 것은 조 교육감 기소의 불가피성에 대한 명분을 찾기 위한 측면도 분명 있어 보입니다.

하지만 관련 지침상 조 교육감 측이 회의에 출석해 진술할 기회가 차단되면서 오히려 피의자의 권리가 침해된 상태에서 절차를 진행했다는 비난을 받으며 역풍을 맞게 된 상황이라 할 수 있습니다.

조 교육감 측 역시 공심위 관련 지침에 피의자 측이 출석해 진술하는 절차가 규정돼 있지 않다는 점을 모를리 없습니다.

다만 조 교육감 측 주장은 피의자나 피의자의 변호인이 형사절차에 참여할 권리는 공수처 지침에 규정이 있고, 없고와 상관없이 우리 헌법이나 형사소송법상 보장된 권리라는 것입니다.

즉 상위 법률의 위임도 없이 행정규칙으로 제정된 공심위 지침에 규정돼야 비로소 창설되는 권리가 아니라, 형사소송법의 대원칙인 무기평등의 원칙과 형사소송법이 규정한 변호인의 수사절차 참여권에 의해 보장된 권리라는 게 조 교육감 측 논리입니다.

조 교육감 측이 공심위 의결 무효를 주장하며 두 번째 논거로 든 수사검사의 위원회 출석과 관련된 지침 위반은 다소 무리한 주장으로 보입니다.

조 교육감 측은 지침상으로는 공심위가 상당하다고 인정할 때 수사검사를 출석시켜 설명을 들을 수 있는데, 이 사건을 수사한 김성문 부장검사는 이와 관련된 공심위의 판단이 있기도 전인 회의 초반부터 공심위에 출석해 의견을 진술했기 때문에 지침을 위반했다는 것인데, 지침에 수사검사의 출석 및 의견진술 절차가 규정돼 있고, 위원 중 누구도 이에 대해 이의를 제기하지 않았던 만큼 문제될 게 없어 보입니다.

개인적으로는 김 처장이 조 교육감 측 신청을 받아들여 공심위 재소집을 요청할 가능성은 낮아 보입니다.

조 교육감 측은 수사가 진행되는 과정에서 소환조사 이후에 의견서 제출을 위해 보름이나 더 시간을 줄 것을 요청했고, 그로 인해 공수처가 수사를 지연시킨다는 비난을 받기도 했습니다.

조 교육감 측이 여러 차례에 걸쳐 공수처에 제출한 의견서를 모두 합치면 100쪽 이상의 분량인데, 이들 의견서를 원본 그대로 공심위 위원들에게 전달했다는 게 공수처의 설명입니다.

남은 절차는… 기소 여부 검찰이 최종 결정

공수처법상 교육감의 직권남용 혐의에 대해서는 공수처가 기소권을 갖고 있지 않습니다.

공수처법에 따르면 공수처는 조 교육감에 대한 수사를 마무리한 뒤 관계 서류와 증거물을 관할 검찰청인 서울중앙지검으로 송부하면서 공소제기를 요구하게 됩니다.

공수처법 해석상 공수처의 이 같은 공소제기 요구에 검찰이 구속되진 않으며, 검찰이 최종 기소 여부를 결정하게 됩니다.

공수처 출범 이후 공수처와 검찰은 '공소권 유보부 이첩', '필요적 공수처 이첩 사건의 범위', '기소권 없는 사건에 대한 공수처의 불기소 결정권' 등 여러 쟁점을 두고 대립해왔습니다.

신설된 공수처와 관련된 여러 법령들의 미비나 불완전성으로 인해 혼란이 빚어진 측면도 없지 않았지만 최고 수사기관의 지위를 놓고 두 기관 사이에 기싸움을 벌이고 있다고 볼 수 있습니다.

사건의 이첩이니, 불기소 결정이니 모두 제도가 도입된 후 첫 사례들이니 만큼 각 기관 입장에서는 자신에게 불리한 관행이나 법해석을 피하고 싶은 건 당연하다고 볼 수 있습니다.

공수처가 수사권만 갖고 기소권을 갖지 못한 사건 수사를 마무리하고 검찰에 송부했을 때, 검찰이 기소 여부 결정을 위한 추가수사를 할 수 있다는 점에 대해서는 이론이 없습니다.

하지만 이 경우 검찰이 공수처에 보완수사를 요구할 수 있는지, 공수처의 공소제기요구가 검찰에 대해 어느 정도의 구속력을 갖는지에 대해서는 논란의 여지가 있습니다.

다만 이번 조 교육감 사례의 경우 비교적 사실관계가 단순하고, 이미 관련자들의 진술이나 휴대전화 문자메시지 등 물적 증거들도 확보된 것으로 알려진 만큼 검찰이 공수처의 공소제기요구에도 불구하고 불기소 처분할 가능성은 크지 않아 보입니다.

한편 조 교육감 측 입장에서는 김 처장이 공심위 재소집 요청을 하지 않을 경우 공심위 절차를 규정한 지침의 효력을 문제삼을 여지도 있습니다.

가령 공심위 절차에 피의자가 참여할 수 있는 권리를 일체 보장하지 않음으로써 조 교육감의 기본권이 침해됐다고 주장하며 헌법재판소에 해당 지침이 위헌이라는 헌법소원을 제기하는 것도 가능해보입니다. 다만 헌재 판단이 나오기까지 상당한 시간이 걸리는 데다가 공수처가 내부적으로 합리적인 의사결정을 위해 마련한 절차에 반드시 피의자를 출석시켜 의견을 듣는 절차를 포함시켜야 되는지에 대해서는 논란이 있을 수 있어 실제 헌법소원을 청구할 가능성은 낮게 점쳐집니다.

오히려 사건이 검찰로 송부된 이후에 서울중앙지검 검찰시민위원회에 수심위 소집을 신청해 일반시민들의 판단을 받아보겠다고 할 가능성도 남아있습니다.

다만 법률전문가들로 구성된 공심위가 조 교육감의 직권남용 혐의에 대해 기소가 필요하다는 의견을 의결한 상황에서 비법률전문가들로 구성된 수심위가 '불기소 의견'을 의결하는 것이 얼마나 의미가 있을지는 의문입니다.

수사심위위 제도 효율성 의문… 정치적 사건에서 검찰의 불기소 명분 돼선 안 돼

개인적으로는 현행 수심위 제도가 과연 효과적인 검찰 통제 수단인지에 대한 근본적인 의문을 갖고 있습니다.

검찰은 수심위의 '수사중단 및 불기소 의견' 의결에도 불구하고 이재용 삼성전자 부회장을 기소했고, 한동훈 검사장에 대한 수사를 아직까지 중단하지 않고 있습니다. 수심위 결론이 어떻게 나오든 검찰이 기소하고 싶은 피의자는 기소하고, 수사한다는 건 그동안의 몇몇 사례만 살펴봐도 쉽게 알 수 있습니다. 수심위의 의결이 검사에 대한 구속력이 없고 권고적 효력만 있기 때문이죠.

'강요미수죄' 성립을 둘러싸고 검찰 내부에서도 의견이 갈렸던 채널A 사건에서 추미애 전 법무부 장관은 수사지휘를 통해 법률전문가들의 의견을 듣고 참고하기 위해 전문수사자문단을 소집하려는 윤석열 전 검찰총장을 막았고, 결국 대신 소집된 수심위는 이동재 전 채널A 기자에 대해 '기소 의견'을 의결했지만 결국 법원에서는 무죄가 났습니다. 형법상 강요죄 성립에 꼭 필요한 구체적인 '해악의 고지' 자체가 없었다는 게 재판부 판단이었습니다.

이 전 기자의 행동이 취재윤리에 명백히 반하고 도덕적으로 지탄받을 만한 것이었다는 점에 대해서는 이론이 있을 수 없지만, 법률적으로 '강요미수죄'의 구성요건을 갖췄는지에 대한 법률적 판단은 전문가들 사이에서도 논란이 있을 수 있는 어려운 문제인데 이를 법률적 지식이 없는 일반 시민들이 판단한다는 것 자체가 다소 무리라는 생각이 듭니다.

더욱이 최근 '월성 원전 1호기' 경제성 평가 조작 의혹과 관련해선 사건을 수사한 대전지검 수사팀이 백운규 전 산업통상자원부 장관에게 배임교사 혐의를 적용하려는 것을 김오수 검찰총장이 반대하며 수심위 소집을 결정했는데, 수심위의 '불기소 의견' 의결이 총장이 수사팀의 기소를 저지하는 명분으로 작용하고 있습니다.

법원의 판단을 통해 최종적으로 유죄가 날지, 무죄가 날지는 아무도 장담할 수 없겠지만 드러난 사실관계와 증거, 진술 등에 비춰 기소가 필요하다는 수사팀의 판단은 존중돼야 한다는 생각입니다.

특히 이번 수심위 현안위원 중에는 이탄희 더불어민주당 의원의 배우자인 오지원 변호사가 포함됐던 사실이 알려져 공정성 논란이 일기도 했습니다. 진보 성향의 변호사단체인 민주사회를위한변호사모임(민변)출신인 오 변호사는 세월호 특별조사위원회에서 활동했고, 온라인상에서 여러 차례에 걸쳐 윤 전 검찰총장을 공개적으로 비판하는 글을 쓰기도 했던 인물입니다.

비법률전문가들이 대부분인 현안위원 사이에서 변호사인 오 변호사가 적극적으로 불기소 의견을 개진해 다른 위원들의 판단에 영향을 미쳤을 가능성을 배제할 수 없습니다. 이 같은 상황을 우려해 수사팀은 오 변호사에 대한 기피를 신청했지만 수심위는 받아들이지 않았습니다.

수심위 현안위원회 소집이 결정되면 150~250명의 수심위 위원 중에서 심의기일 출석이 가능한 15명의 현안위원이 무작위 추첨을 통해 선정됩니다. 하지만 애초 위원 풀을 구성하는 과정이나 출석이 가능한 현안위원을 선정하는 과정에서 이번처럼 특정한 정치적 성향을 가진 인사가 포함될 경우 법리적 판단보다는 정치적 판단이 이뤄질 가능성이 매우 높습니다.

수심위 제도 전반에 대한 고민과 개선이 필요한 시점입니다.