헌재, '검수완박'법 권한쟁의 기각·각하… 의원 권한 침해만 일부 인용(종합)

검찰 수사권 완전 박탈(검수완박) 법안에 대한 헌법재판소의 권한쟁의심판 선고일인 23일 서울 종로구 헌법재판소에서 유남석 헌법재판소장이 헌법재판관들과 함께 법정으로 입장, 자리에 앉아 있다. 사진=강진형 기자aymsdream@

지난해 더불어민주당이 개정을 주도한 '검수완박(검찰 수사권 완전박탈)'법률과 관련해 국민의힘 의원들이 청구한 권한쟁의심판 청구 사건에 대해 23일 헌재가 대부분의 청구를 기각했다. 또 헌재는 한동훈 법무부 장관과 검사들이 청구한 권한쟁의심판 청구 사건은 각하했다.

헌재는 국민의힘 의원들이 박광온 당시 법제사법위원장을 상대로 낸 권한침해확인 청구 일부를 인용했지만, 법률안 가결선포행위는 무효가 아니라고 결정함으로써 개정 검찰청법과 개정 형사소송법의 효력은 그대로 유지되게 됐다.

국민의힘 국회의장 상대 청구 모두 기각… 법사위원장 상대 청구 일부 인용

헌재는 이날 오후 서울 종로구 재동 헌재 대심판정에서 개정 검찰청법과 개정 형사소송법과 관련해 국민의힘 의원들과 한 장관, 검사들이 청구한 권한쟁의심판 사건에 대한 선고기일을 열고 국민의힘이 국회의장을 상대로 낸 권한침해확인 청구와 법률안 가결선포행위 무효확인 청구를 모두 기각했다.

유남석 헌재소장을 비롯해 이석태·김기영·문형배·이미선 등 5명의 재판관은 "피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 헌법 및 국회법 위반이 없어 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해했다고 볼 수 없다"고 봤다.

그와 같은 판단의 근거로 재판관들은 "헌법과 국회법에 회기의 하한에 관한 규정이 없으므로 짧은 회기라고 해서 위헌·위법한 회기로 볼 수 없고, 적법하게 결정된 회기가 종료돼 무제한토론이 종결됐으므로, 무제한토론권한이 침해됐다고 볼 수 없다"고 판단했다.

또 "이 사건 수정안은 법사위에서 실제 논의됐던 사항이 포함된 것이므로, 원안과의 직접관련성을 인정할 수 있는 적법한 수정동의"라며 "권한침해가 인정되지 않으므로 이를 전제로 한 무효확인청구는 이유 없다"고 결론 내렸다.

헌재는 또 국민의힘 의원들이 법사위원장을 상대로 낸 법률안 가결선포행위 무효확인 청구도 기각했다.

다만 헌재는 재판관 5(인용)대 4(기각) 의견으로 박광온 당시 법사위원장이 2022년 4월 27일 제385회 국회 임시회 제4차 법사위 전체회의에서 검찰청법 일부개정법률안과 형사소송법 일부개정법률안을 법사위 법률안으로 각 가결선포한 행위는 국회의원인 청구인들의 법률안 심의표결권을 침해했다고 인정, 인용 결정했다.

민형배 의원 '위장탈당'·박광온 법사위원장 묵인 '위헌·위법' 지적

인용 의견을 낸 이선애·이은애·이종석·이영진 등 4명의 재판관들은 애초 민주당 소속으로 검수완박 법안에 찬성 의견을 가졌던 민 의원이 탈당한 뒤 안건조정위원회 위원으로 보임된 것에 대해 국회법상 여야 동수의 위원으로 구성하도록 정해진 안건조정위를 무력화시키기 위한 사실상의 '위장 탈당'이었음을 지적했다. 그리고 이를 묵인하고 법안을 법사위에 상정하고 가결선포한 박광온 당시 법사위원장의 행위는 위법하며 헌법에도 반한다고 판단했다.

당시 민주당은 애초 법사위에 투입됐던 민주당 출신 양향자 무소속 의원을 통해 안건조정위를 무력화시키려 했지만 양 의원이 검수완박 법안 강행 처리에 반대 입장을 밝히자 민 의원을 탈당시킨 뒤 법사위 안건조정위원회에 배치했다.

4명의 재판관은 "민형배 위원은 민주당 소속 의원으로서 이미 검사의 수사권에 관한 규정을 삭제하는 내용의 개정법률안 원안을 대표발의했을 뿐만 아니라, 검사의 수사권과 기소권을 분리해 검사의 직접 수사권을 제한하려는 취지의 법안을 4월 임시국회에서 처리하기로 한 민주당의 당론에 따라 민주당의 교섭단체 대표의원인 박홍근 의원이 발의한 검찰청법 개정법률안과 형사소송법 개정법률안에 다른 민주당 의원들과 함께 찬성자로 참여했으며, 민주당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따라 법사1소위에서 개정법률안 원안들에 대한 법안심사가 처음 개시된 2022년 4월 18일 정무위원회에서 법사위로 보임된 의원이었다"고 밝혔다.

이어 "그런데 2022년 4월 20일 당시 법사위 위원 중 유일하게 교섭단체에 소속되지 않은 양향자 위원이 개정법률안 원안들의 법안 추진 방식에 대한 반대의견을 표명한 사실이 알려지게 되자 민주당을 탈당했고, 이후 민주당 소속 김진표 위원 등 8인과 함께 조정위원회 구성을 요구했다"고 했다.

4명의 재판관은 또 "당시 법사위원장인 박광온 의원은 민주당 소속 국회의원으로서 민주당의 당론에 따라 검사의 직접 수사권을 제한하는 취지로 발의된 박홍근 의원안에 민형배 위원과 함께 찬성자로 참여한 바 있었다"라며 "위와 같은 민형배 위원의 탈당 과정과 피청구인 법사위원장의 조정위원 선임과정 및 법사위 위원 구성 등의 사정을 살펴보면, 민형배 위원은 법사위에서 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임돼 민주당 소속 조정위원들과 함께 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의해 민주당을 탈당했고, 같은 당 소속으로 민형배 위원과 함께 그 교섭단체 대표의원이 발의한 법률안에 찬성자로 참여했던 피청구인 법사위원장은 이러한 사정을 알고도 검사의 수사권을 폐지 또는 축소하는 내용의 입법이 민주당의 당론에 따라 신속하게 추진될 수 있도록 하기 위해 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것임을 합리적으로 추단할 수 있다"고 지적했다.

이들 재판관은 박광온 당시 법사위원장이 중립성을 벗어나 인위적으로 안건조정위를 구성했다고 봤다.

4명의 재판관은 "피청구인 법사위원장은 위와 같이 회의의 주재자로서의 중립적인 지위에서 벗어나 그 위원회 활동의 일부인 조정위원회에 관해 미리 가결의 조건을 만들어 뒀고, 조정위원회에서 축조심사 및 질의·토론이 모두 생략돼 실질적인 조정심사 없이 의결된 조정안에 대해, 법사위 전체회의에서도 심사보고나 실질적인 토론의 기회를 부여하지 않은 채 그 조정안의 내용 그대로 이 사건 개정법률안의 가결을 선포한 것이다"라고 밝혔다.

이어 "이는 제1교섭단체 소속 조정위원 수와 그렇지 않은 조정위원 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 4항을 위반한 것이고, 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원 3명과 민형배 위원만으로 재적 조정위원 6명의 3분의 2인 4명이 충족되도록 함으로써 국회 내 다수세력의 일방적 입법 시도를 저지할 수 있도록 의결정족수를 규정한 국회법 제57조의2 6항의 기능을 형해화한 것이며, 위원회의 안건심사절차에 관해 규정한 국회법 제58조도 위반한 것이다"라며 "그뿐만 아니라 피청구인 법사위원장은 이를 통해 회의 주재자의 중립적인 지위에서 벗어나 법사위 법안심사에서의 실질적인 토론의 기회를 형해화했다는 점에서 헌법 제49조도 위반했다"고 지적했다.

재판관들은 당시 여야 간에 개정 법률안을 놓고 첨예한 의견 대립이 있었던 만큼 안건조정위에서의 실직적인 심사가 반드시 필요했다고 강조했다.

4명의 재판관은 "이 사건에서 조정위원회 구성 이전 법사1소위의 회의까지 법안 내용에 대한 심사가 있었다는 사실이 인정된다 하더라도, 그러한 심사로도 이견이 좁혀지지 않아 조정위원회 구성 요구가 있었다는 점에서 그 이후에 실질적 조정심사가 반드시 있었어야 할 이유에 해당한다"고 밝혔다.

이어 "법률안의 내용에 대해 국회의원들 사이에 법정 절차 밖에서의 정치적 합의가 있었다고 하더라도 이러한 합의의 내용은 공개되고 국회법 소정의 절차를 따르는 위원회의 회의에서 충분히 논의되고 토론될 수 있어야 한다"라며 "그렇지 않다면, 밀실에서의 정치적 합의가 민주적 통제를 위해 마련된 국회법상의 절차를 무용하게 만들 위험이 있어, 법치국가원리에 따라 입법작용에도 적용되는 적법절차원칙 및 헌법 제50조에서 규정한 국회 의사공개의 원칙을 형해화할 수도 있기 때문이다"라고 밝혔다.

인용 의견을 낸 이미선 재판관 역시 민형배 위원의 민주당 탈당은 양향자 위원을 대신해 안건조정위에 들어가기 위한 '위장 탈당'이었다고 봤다.

이 재판관은 "민형배 위원의 탈당 경위 등을 종합하면, 민형배 위원은 개정법률안 원안들의 4월 임시국회 처리를 위해 양향자 위원 대신 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 민주당을 탈당했고, 피청구인 법사위원장은 같은 민주당 소속으로 이러한 민형배 위원의 탈당 경위를 충분히 알 수 있었음에도 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임했음을 인정할 수 있다"고 전제했다.

이어 "이는 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 3:3 동수가 아닌 사실상 의결정족수를 충족시킬 수 있는 4:2가 되도록 해서 실질적인 조정심사 없이도 조정안 가결이 이뤄지도록 한 것이므로, 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그렇지 않은 조정위원의 수를 동수로 구성해 대화와 타협을 통해 조정안 의결이 이뤄지도록 한 국회법 제57조의2 4항 및 6항과 조정위원회 심사 시 축조심사와 토론을 거치도록 한 국회법 제57조의2 10항, 제57조 8항 및 제58조 1항을 위배한 것이다"라고 지적했다.

이 재판관은 또 박상온 당시 법사위원장의 행위가 위법하고 헌법에 반한다고 지적했다.

이 재판관은 "피청구인 법사위원장은 조정위원회에서 실질적인 조정심사 없이 조정안 의결이 이뤄졌음에도 어떠한 조치도 취하지 않은 채 이 사건 조정위원회가 산회된 지 9분 뒤에 제4차 법사위 전체회의를 개회하고 이 사건 개정법률안을 상정했으며, 조정위원장의 심사 보고와 토론 등의 절차를 모두 생략한 채 표결을 진행했다"라며 "이는 위원회 심사절차에 관한 국회법 제58조 1항을 위반했다"고 밝혔다.

그는 "이 사건 조정위원회 조정안 의결에는 국회법 제57조의2 4항 및 6항, 제57조의2 10항, 제57조 8항 및 제58조 1항을 위반한 하자가 있고, 제4차 법사위 전체회의의 표결절차에는 국회법 제58조 1항을 위반한 하자가 있는바, 피청구인 법사위원장이 이 사건 조정위원회의 의결과 제4차 법사위 전체회의의 표결 결과에 따라 이 사건 개정법률안에 대한 가결을 선포한 행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해한 것으로 봄이 타당하다"고 결론 내렸다.

반면 기각 의견을 낸 나머지 재판관들은 피청구인 법사위원장의 이 사건 가결선포행위에 헌법 및 국회법 위반이 없어 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해했다고 볼 수 없다는 입장을 전제로 권한침해가 인정되지 않으므로 이를 전제로 한 무효확인청구 역시 이유가 없다고 결론 내렸다.

헌재가 극히 일부 청구를 인용했지만, 문제가 된 개정 검찰청법과 개정 형사소송법을 가결선포한 행위는 무효가 아니라고 판단함에 따라 법무부가 청구한 권한쟁의심판 사건에서 상반된 결정이 나오지 않는 한 해당 법률들의 효력은 유지될 전망이다.

개정 검찰청법 검사 수사개시 대상 범죄 축소… 개정 형사소송법 검사 수사권 축소

앞서 더불어민주당 소속 국회의원들은 문재인 전 대통령의 임기가 끝나기 직전인 지난해 4월 15일 검사의 수사개시 범죄 범위를 기존 6개 범죄에서 부패범죄, 경제범죄 등 2개 범죄로 축소하는 등 내용을 담은 검찰청법 일부개정 법률안과 ▲검사의 별건수사금지 조항 신설 ▲경찰로부터 송치 받은 사건에 대한 검사의 보완수사 범위 축소 ▲경찰의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권 박탈 등 내용을 담은 형사소송법 일부개정 법률안을 발의해 같은 해 4월 30일과 5월 3일 각각 본회의에서 통과시켰다.

이에 대해서는 국민의힘과 법무부가 각각 헌재에 권한쟁의심판을 청구했고, 헌재는 두 사건을 병합하지 않고 각각 심리해왔다.

유상범·전주혜 국민의힘 국회의원은 지난해 4월 29일 국회 법제사법위원장과 국회의장을 상대로 헌재에 권한쟁의심판을 청구하며 개정안 의결 과정에서 민주당이 민형배 의원의 '위장탈당'으로 안건조정위원회를 무력화했고, '회기 쪼개기'를 통해 본회의 무제한 토론(필리버스터)을 형해화하는 등 당시 야당이었던 국민의힘 국회의원들의 심의·표결권 등 권한을 침해했다고 주장했다.

두 사람은 ▲피청구인 국회 법제사법위원회 위원장이 2022년 4월 27일 조정안으로 상정된 검찰청법 일부개정법률안을 위원회 심사 법률안으로 상정하여 가결을 선포한 행위 ▲국회 법제사법위원회 위원장이 같은 날 조정안으로 상정된 형사소송법 일부개정법률안을 위원회 심사 법률안으로 상정해 가결을 선포한 행위 ▲피청구인 국회의장이 같은 날 검찰청법 일부개정법률안 대안 및 형사소송법 일부개정법률안 대안을 본회의에 부의한 행위는 헌법 및 국회법에 의해 부여된 청구인들의 법률안 심의·표결의 권한을 침해한 것임의 확인을 구하며 피청구인들의 행위가 모두 무효라는 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구했다.

한동훈 장관·검사들 청구는 각하… "검사의 수사·소추권 헌법상 권한 아냐"

한편 이날 헌재는 한 장관과 검사들이 청구한 권한쟁의심판 청구를 5(각하)대 4(인용)의견으로 각하했다.

헌재는 청구인 중 한 장관은 검수완박 법률에 의해 제한되는 권한이 없기 때문에 권한쟁의심판 청구를 할 수 있는 당사자 적격이 없다고 판단했다.

또 헌재는 나머지 청구인인 6명의 검사들에 대해서는 권한침해 가능성이 없다는 이유로 청구를 각하했다.

검사들이 이 사건 법률개정행위로 침해된다고 주장하는 검사의 수사권이나 소추권은 헌법상 권한이 아니라 법률상 권한이기 때문에 법률을 제정하거나 개정할 권한이 있는 국회의 입법행위로는 침해될 수 없다는 취지다.

5명의 헌법재판관은 "이 사건 법률개정행위는 검사의 권한을 일부 제한하는 것을 주요 골자로 하고 있으므로, 수사권·소추권을 직접적으로 행사하지 않는 법무부장관은 청구인적격이 없다"고 밝혔다.

또 "이 사건 법률개정행위는 국회가 입법사항인 수사권 및 소추권의 일부를 행정부에 속하는 국가기관 사이에서 조정·배분하도록 법률을 개정한 것으로, 검사들의 헌법상 권한을 침해할 가능성이 인정되지 않는다"고 덧붙였다.

다만 이선애·이은애·이종석·이영진 재판관 등 4명의 헌법재판관은 권한침해가 인정된다는 반대의견을 냈다.

이들 4명의 재판관은 한 장관과 검사들의 권한침해확인 청구에 대해 "이 사건 심판청구는 모두 적법하며, 이 사건 법률개정행위는 절차 및 내용 모두에 있어 청구인들 중 검사들의 헌법상 소추권 및 수사권과 법무부 장관의 검사에 관한 관장 사무에 대한 권한을 각각 침해했다"는 의견을 냈다.

국회의 법률개정행위의 무효확인청구에 대해 이은애·이종석·이영진 재판관 등 3명은 "이 사건 법률개정행위의 법적 효력을 제거해 청구인들의 침해된 권한을 즉시 회복할 필요가 인정된다"며 "다만, 개정 법률이 이미 집행된 경우의 법적 안정성 및 위헌법률심판과의 균형을 고려해 처분의 상대방인 개정 법률의 수범자에 대해 이미 생긴 효력에 영향을 미치지 않도록, 무효를 확인하는 대신 그 행위를 취소해야 한다"는 의견을 냈다.

이선애 재판관은 "이 사건 법률개정행위는 국회의 입법관련 행위임에도, 손상된 헌법상 권한질서를 회복하기 위해 예외적으로 그 효력을 소멸시키는 형성적 결정을 할 수밖에 없다"라며 "다만, 헌법상 객관적 권한질서의 회복 및 유지를 통한 국가기능의 원활한 수행에 적합하도록, 무효를 확인하는 대신 그 행위를 취소해야 한다"는 의견을 냈다.

한동훈 법무부 장관과 김석우 법무부 법무실장, 김선화 대검찰청 공판송무부장 등 검사 6명은 지난해 6월 27일 개정 검찰청법이 검사의 수사권과 소추권의 본질적인 부분을 침해했고, 국회 의결 과정에서 헌법상 다수결원칙과 적법절차원칙을 위배했으며, 복수정당제도의 취지를 잠탈했다는 등 이유로 국회를 상대로 헌재에 권한쟁의심판을 청구했다.

한 장관 등은 ▲국회가 2022년 4월 30일 본회의 의결을 거쳐 정부에 송부한 검찰청법 일부개정 법률안 대안에 대한 수정안을 가결한 행위 ▲2022년 5월 3일 본회의 의결을 거쳐 정부에 송부한 형사소송법 일부개정 법률안 대안에 대한 수정안을 가결한 법률개정행위는 헌법 및 법률에 의해 부여된 검사의 수사·소추권 및 법무부 장관이 관장하는 검사의 수사·소추권을 침해하고 무효라는 확인을 구했다.

한동훈 "결론에 공감 어려워"… 대검 "본안판단 없이 형식적 판단 아쉬워"

이날 헌재 결정에 대해 한 장관은 "위헌·위법이지만 유효하다는 결론에 공감하기 어렵다"며 "국민의 삶에 큰 영향을 미치는 헌법적인 질문에 대해 실질적인 답을 듣지 못해 대단히 유감스럽게 생각한다"고 말했다.

이어 "다섯 분의 취지는 앞으로도 계속 이런 식의 회기 쪼개기나 위장 탈당 입법을 해도 괜찮은 것처럼 들린다"며 "다만 네 분의 재판관이 위헌성을 인정하고, 검수완박법의 효력을 전적으로 부정한 점은 의미 있게 생각한다"고 강조했다.

대검찰청은 "헌법재판소의 결정을 존중한다"라며 "국회 입법행위의 절차에 있어 위헌·위법성이 있음을 헌법재판소에서 확인해 준 점에 의미가 있다고 생각한다"는 입장을 밝혔다.

이어 "다만, 국민의 기본권 보호에 직결된 법률의 위헌성 여부에 대한 실질적 본안판단 없이 형식적으로 판단해 5:4로 각하한 점에 대해서는 아쉽게 생각한다"라며 "검찰은 어떠한 법률과 제도 아래에서도 범죄로부터 국민의 기본권을 보호하는 검찰 본연의 업무를 흔들림 없이 수행하겠다"고 밝혔다.

최석진 법조전문기자 csj0404@asiae.co.kr