헌재, '풍납토성' 관련 송파구 권한쟁의심판 청구 '각하'… "문화재청장 당사자능력 없어"

문화재청이 '풍납토성 보존·관리 종합계획'을 수립하고 고시를 통해 서울 송파구 풍납토성 일대를 보존구역 및 관리구역으로 지정한 행위가 지방자치권을 침해한다며 송파구청이 낸 권한쟁의심판이 각하됐다.

문화재청장은 헌법에 의해 설치된 국가기관이 아니기 때문에 권한쟁의심판의 당사자능력이 없다는 이유다.

풍납토성 유적 발굴지 전경. 사진제공=송파구청 [이미지출처=연합뉴스]

21일 헌법재판소는 송파구청이 문화재청장을 상대로 낸 권한쟁의심판청구를 평의에 참여한 재판관 8명 전원일치 의견으로 각하했다.

각하는 헌법재판을 청구하기 위한 요건을 갖추지 못해 부적법할 때 본안판단에 들어가지 않고 사건을 종결하는 것이다.

헌재는 먼저 권한쟁의심판 당사자능력에 관한 앞선 헌재 결정을 인용해 "헌법 제111조 1항 4호는 헌법재판소의 관장사항의 하나로 '국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판' 이라고 규정하면서 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관해 아무런 규정을 두고 있지 않고 특별히 이를 법률로 정하도록 위임하고 있지도 않다"고 밝혔다.

이어 "그렇다면 헌법 제111조 1항 4호에 따른 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 '국가기관'에 해당하는지 여부는 그 국가기관이 헌법에 의해 설치되고 헌법과 법률에 의해 독자적인 권한을 부여받고 있는지, 권한의 존부를 둘러싼 다툼을 해결할 적당한 기관이나 방법이 있는지 등을 종합적으로 고려해 판단해야 하고, 오로지 법률에 설치 근거를 둔 국가기관으로서 국회의 입법행위에 의해 존폐 및 권한범위가 정해지는 국가기관은 '헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의해 독자적인 권한을 부여받은 국가기관'이라고 볼 수 없다"고 전제했다.

그리고 헌재는 "문화재청 및 문화재청장은 정부조직법 제36조 3항, 4항에 의해 행정각부 장의 하나인 문화체육관광부장관 소속으로 설치된 기관 및 기관장으로서, 오로지 법률에 그 설치 근거를 두고 있으며 그 결과 국회의 입법행위에 의해 그 존폐 및 권한범위가 결정된다"라며 "따라서 이 사건 피청구인인 문화재청장은 '헌법에 의해 설치되고 헌법과 법률에 의해 독자적인 권한을 부여받은 국가기관'이라고 할 수 없다"고 결론 내렸다.

풍납토성은 1963년에 국가지정문화재 사적 제11호로 지정됐다. 1997년 풍납토성 성곽 내부에서 백제시대 유물이 출토된 것을 계기로 수차례 발굴조사를 통해 풍납토성을 백제의 도성인 위례성으로 추정하는 견해가 대두되자 송파구청은 2002년 풍납토성의 보존관리 및 활용에 관한 기본계획을 수립했다.

그후 2009년과 2015년 기본계획의 변경 등 풍납토성 보존과 주민 생활권 보장의 조화를 위한 노력에도 불구하고 충분한 성과를 거두지 못하자 국회는 2020년 6월 9일 '풍납토성 보존 및 관리에 관한 특별법'을 제정했고, 이 법은 2021년 6월부터 시행됐다.

특별법에 따라 문화재청장은 풍납토성 보존관리를 위해 5년마다 풍납토성 보존관리 종합계획을 수립해야 하고, 이 경우 관계 중앙행정기관의 장, 시·도지사, 시장·군수·구청장과 미리 협의해야 한다. 그리고 종합계획에는 풍납토성의 보존 및 관리를 위한 기본방향, 보존·관리구역의 지정변경 또는 해제, 주민 재산권의 보장 및 주민지원사업의 추진, 보존·관리사업 추진을 위한 재원확보 방안, 그밖에 풍납토성의 보존·관리에 필요한 사항이 포함돼야 한다.

송파구청은 풍납토성 보존관리 종합계획에 대한 의견을 교환하기 위해 지난해 10월 14일 문화재청장에 면담을 요청했지만 이뤄지지 않았다. 이후 송파구청은 지난해 10월 24일과 11월 30일 문화재청장에게 풍납토성 정비사업이 장기간 지체되면서 주거환경의 악화 및 슬럼화, 주민들의 심각한 재산권 피해, 문화재 정책에 대한 불신 등 문제를 발생시키는 점을 설명하며 종합계획 수립 시 핵심구역을 제외한 나머지 구역에 대한 건축규제의 해제가 필요하다는 내용의 의견서를 제출했다.

의견서에서 송파구는 1980년대 지어진 풍납동 건물이 급속하게 노후화하면서 주거환경이 악화돼 주민의 고통과 사고 위험이 커졌기 때문에 건축 규제를 해제해야 한다는 점과 20년 넘게 이어진 문화재 규제로 풍납동 주민이 재산권 행사에 막대한 제약을 받아왔다고 주장했다.

또 토성 성벽 추정 지역은 보존·관리 구역으로 지정하되 ,주민이 거주하는 토성 내부 지역은 보존·관리 구역 지정을 해제할 것을 건의하고, 3권역 지하 2ｍ 이내 건축 허용, 5권역 건축 시 시굴·발굴 조사 등의 규제 해제 등을 제안했다.

하지만 문화재청은 올해 1월 27일 특별법에 따라 '풍납토성 보존·관리 종합계획'을 수립했고, 2월 1일 문화재청 고시를 통해 서울시 송파구 풍납동 일대를 보존·관리구역으로 지정했다.

이처럼 종합계획 수립에 송파구청의 의견이 반영되지 않고 보존·관리구역으로 지정되자 송파구청은 문화재청장의 해당 행위들이 송파구청의 지방자치권을 침해한다고 주장하며 각 행위의 권한 침해 확인과 취소를 구하는 권한쟁의심판을 청구했다.

헌재 관계자는 "권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위에 관해 오로지 법률에 의해 설치된 국가기관으로서, 국회의 입법행위에 의해 존폐 및 권한범위가 정해지는 국가기관까지 포함되는 것은 아니라는 선례의 해석을 재차 확인한 것"이라고 말했다.

최석진 법조전문기자 csj0404@asiae.co.kr