[시시비비] 플랫폼 중심의 수평적 규제 전환

신민수 한양대학교 경영학과 교수

신민수 한양대학교 경영학과 교수./김현민 기자 kimhyun81@

지난 6월에 발간된 '제21대 국회 주요 입법 정책 현안' 보고서를 통해 국회 입법조사처는 제21대 국회에서 새롭게 대두될 입법과 주요 현안들을 제시했다. 보고서는 OTT서비스를 미디어 서비스의 하나로 규정하는 방침이 논의될 것으로 예상했다.

이러한 접근은 현행 법에서 콘텐츠를 전송하는 방식에 따라 달리 규율하고 있는 수직적 규제의 변화를 의미한다. 수직적 규제에서는 새로운 미디어 서비스가 나올 때마다 법을 바꾸거나 만들어야 한다. 수직적 규제는 융합이 가속하는 환경에 효과적으로 대응하지 못함으로써 규제 중첩과 규제 공백에서 오는 혼란과 동종 서비스에 대한 상이한 규제에서 발생하는 규제 형평성·효율성 문제가 발생할 수 있다. 반면 수평적 규제 체계는 방송과 통신의 융합 및 신규미디어 서비스가 계속해서 등장하는 현재의 미디어 환경에 적합한 규제 방식이다. 수평적 규제에서는 신규 융합미디어가 어떤 규제 영역에 속하게 될지를 예측할 수 있음은 물론, 유연하고 즉각적인 규제 적용이 가능하며 불합리한 규제를 줄여 사업자들의 시장 진입을 활성화할 수 있다. 이로 인해 수직적 규제의 한계점을 해결할 수 있을 것으로 전망된다.

수평적 규제로 전환하는 방안에는 두 가지 분류 체계가 제안되고 있다. 하나는 네트워크-플랫폼-콘텐츠의 3분류 체계다. 다른 하나는 전송과 콘텐츠의 2분류 체계다. 3분류 체계에서는 콘텐츠 중계 기능을 담당하는 플랫폼과 네트워크를 분리해 규제 할 수 있다는 장점이 있다. 하지만 네트워크와 서비스 분리 시 설비투자 유인이 감소할 수 있고 면허 체계의 분리로 인한 행정의 비효율성이 발생할 수 있다. 반면 2분류 체계는 단순한 면허 체계로 행정의 효율성을 기할 수 있다. 2분류 체계에서는 전송에 네트워크와 플랫폼이 모두 포함됨에 따라 플랫폼과 네트워크를 총괄해 규제할 수 있다.

네트워크는 그동안 네트워크 외부성에 의한 자연 독점성과 필수설비 등으로 인한 가입자 쏠림과 고착이 가능하다는 점이 규제 이유로 제기돼 왔다. 그런데 최근 플랫폼 사업자들의 비즈니스 모델은 네트워크 외부성에 의한 독점 가능성에 대한 우려와 필수재에 가까운 데이터 독점 등으로 규제 대상이 되고 있다, 최근에 논란이 됐던 구글 인앱결제 등이 그러한 예다. 플랫폼의 영향력 확대에 따른 규제 이슈는 최근 유럽의 디지털 서비스법에 대한 논의에서도 분명하게 드러난다. 디지털 서비스법은 소수의 대형 플랫폼들이 플랫폼 시장에서 발생하는 가치의 대부분을 가져가고, 이들이 상당한 네트워크 효과를 누리면서 플랫폼 이용자들 사이에서 문지기 역할을 하고 있음을 제시하고 있다. 동 법에서는 나아가 이들이 플랫폼 생태계 전반을 통제하면서도 현재 시장 참가자는 물론 미래의 시장 참가자들로부터 도전 받을 가능성이 매우 낮음을 설명한다. 플랫폼 사업자들은 대량의 데이터 집적 능력과 여러 다른 기기들에 대한 상대적으로 쉬운 접근성 등을 활용해 새로운 시장으로 용이하게 사업 영역을 확장할 수 있는 능력을 가지고 있고, 이를 통해 경제적 힘을 갖게 된다. 동 법에서 주목해야 할 부분은 수직적 남용 문제가 재조명 받고 있다는 점이다. 시장 지배력을 가진 사업자가 그 지위를 이용해 경쟁을 외곡 시키는 경우를 문제로 삼던 과거의 시각에 벗어난 것이 특징이다. 이에 따라 시장 지배력을 가지고 있지 않다고 해도 폐해를 초래하는 경우에는 사업자 단독의 남용 문제에 포함된다.

이러한 포괄적 규제 흐름과 함께 네트워크와 플랫폼이 공유하고 있는 다양한 면을 가진 시장 특성과 중계 기능 측면에서 이들을 동일한 차원에서 규제하는 것을 검토할 필요가 있다. 플랫폼의 여론 형성 및 문화적 다양성과 관련해서는 콘텐츠의 다양성과 공공 기능 측면에서 해소될 수 있을 것으로 보인다. 이러한 점들을 고려해 향후 수평적 규제 체계 전환 논의는 플랫폼 중심의 2분류 체계를 기반으로 이뤄질 필요가 있다. 조속한 수평적 규제 체계로의 전환을 통해 관련 산업의 경쟁력을 강화하고 규제 효과가 증대되길 기대한다.

신민수 한양대학교 경영학과 교수