[팩트체크] 교전상태 아니면 대통령 긴급명령 발동할 수 없나

권영진 대구시장, 코로나19 긴급명령권 요구…靑 "지금 발동할 수 있는 조치가 아니다"

[아시아경제 류정민 기자] “지금 대통령 긴급명령권은 발동할 수 있는 조치가 아니다.” 강민석 청와대 대변인이 3일 브리핑을 통해 전한 말이다. 이날 문재인 대통령 주재의 국무회의가 있었는데 내용을 설명하는 과정에서 ‘긴급명령권’에 대한 언급이 있었다.

긴급명령권은 권영진 대구시장이 ‘신종 코로나바이러스감염증(코로나19)’과 관련해 병상 확보를 촉구하는 과정에서 이슈가 됐다. 권영진 시장은 지난 2일 “대통령님의 긴급명령권을 발동해서라도 생활치료센터로 활용이 가능한 공공연수원, 대기업 연수원 등을 최대한 빠른 시간 내에 3000실 이상 확보할 수 있도록 지원해 주십시오”라고 요구했다.

코로나19 대응을 위해서는 대통령 특단의 대책이 필요하다는 주문이다. 대통령은 헌법에 보장된 권한을 지닌다. 그중 하나가 긴급명령권이다. 긴급을 요하는 국가비상사태에서 헌법 질서를 수호하기 위한 긴급조치로 명령을 내릴 수 있다. 긴급명령은 기존 법률에 대한 제정과 폐지 등 법률적 효력도 지닌다.

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국가 긴급 상황에서 대통령에게 권한을 부여하고 이를 통해 사태를 해결한다는 발상은 언뜻 보면 이해할 수 있는 대목이다. 문제 해결을 위해 기존의 절차 등을 뛰어넘을 수 있다는 유연한 대응책으로 인식될 수도 있기 때문이다.

하지만 대통령의 권한은 법률에 근거해 주어지는 것이다. 권력이 있다고 함부로 행사할 수 있는 게 아니라는 얘기다. 긴급명령권도 마찬가지다. 청와대 대변인이 지금 긴급명령권은 발동할 수 있는 조치가 아니라고 주장한 이유는 무엇일까.

강민석 청와대 대변인은 이런 내용도 언급했다. “대통령 긴급명령권은 헌법상 비상조치의 하나이다.…중대한 교전상태에서 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능할 때를 요건으로 한다.”

‘중대한 교전상태’라는 표현이 눈에 띄는 대목이다. 중대한 교전상태에서 긴급명령권을 발동할 수 있다는 내용은 사실상 전시 상황에서만 가능하다는 의미로 해석될 수 있기 때문이다.

긴급명령권에 대한 규정은 헌법 제76조에 명시돼 있다. 헌법 76조 1항은 긴급재정명령에 대한 내용, 2항은 긴급명령에 대한 내용을 담고 있다.

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헌법 제76조 1항은 ‘대통령은 내우·외환·천재·지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 있어서 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분을 하거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다’고 규정하고 있다.

헌법 제76조 2항은 ‘대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다’고 규정하고 있다.

국가 안위에 관계되는 교전상태에 있어서 긴급한 조치가 필요하고 국회 집회(集會)가 불가능한 때에 한해 긴급명령을 할 수 있다는 얘기다. 교전상태와 더불어 국회가 열리지 못하는 상황이 전제로 깔려 있는 셈이다.

중대한 교전상태는 대규모 무력충돌을 의미한다. 국회의 집회가 불가능하다는 의미는 법률적, 사실적으로 국회를 열 수 없는 상황을 의미한다. 여야의 힘겨루기 때문에 국회가 열리지 않는다고 대통령의 긴급명령권을 발동할 수 있는 게 아니라는 의미다.

“지금 대통령 긴급명령권은 발동할 수 있는 조치가 아니다”라는 청와대 대변인 설명도 이와 관련이 있다. 교전상태가 아닌 데다 2월 임시국회가 현재 열리고 있는 상태라는 점에서 대통령 긴급명령권은 행사할 수 있는 상황 자체가 안 된다는 의미다.

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대통령이 긴급명령권(긴급재정명령권) 행사에 신중해야 하는 이유는 권한 행사의 남용으로 이어질 경우 헌법 침해에 의한 대통령 탄핵 사유로 연결될 수도 있기 때문이다. 이는 헌법재판소의 판례(93헌마186)를 통해 확인할 수 있다.

청구인(박성훈 변호사)은 1993년 8월 금융실명제에 대한 대통령 긴급재정명령에 대해 “긴급명령은 가사 그 내용이 합헌적이라 할지라도 그 절차에 위헌의 소지가 있어 헌법에 위반되고, 국회로서는 위와 같은 위헌적 행위를 한 대통령에 대하여 탄핵소추를 해야 한다”고 주장했다.

93헌마186은 긴급재정명령에 대한 내용을 담고 있지만 헌법 제76조의 취지에 대한 헌재의 판단을 확인할 수 있다.

헌재는 “대통령의 긴급재정명령은 평상시의 헌법 질서에 따른 권력행사방법으로서는 대처할 수 없는 재정·경제상의 국가위기 상황에 처해 이를 극복하기 위해 발동되는 비상입법조치라는 속성으로부터 일시적이긴 하나 다소간 권력분립의 원칙과 개인의 기본권에 대한 침해를 가져오는 것은 어쩔 수 없는 것”이라고 설명했다.

아울러 헌재는 “국회의 폐회 등으로 국회가 현실적으로 집회될 수 없고 국회의 집회를 기다려서는 그 목적을 달할 수 없는 경우에 이를 사후적으로 수습함으로써 기존질서를 유지·회복하기 위해 위기의 직접적 원인의 제거에 필수불가결한 최소의 한도 내에서 헌법이 정한 절차에 따라 행사돼야 한다”고 지적했다.

헌재는 청구인의 주장 중 ‘국회의 탄핵소추의결 부작위에 대한 부분’은 각하, 금융실명제 긴급재정명령에 대한 부분은 기각했다.

헌재 결정으로 확인할 수 있는 부분은 대통령 긴급명령(긴급재정명령)이 권한 못지않게 책임이 뒤따르는 선택이라는 점이다. 정치적인 목적과 판단에 따라 대통령이 임의로 행사할 수 있는 게 아니고 엄격한 법률적인 근거에 따라 행사 여부를 결정해야 한다는 의미다.

한편 강민석 청와대 대변인은 3일 화상 회의로 진행된 국무회의와 관련해 이런 내용을 전했다.

“권영진 대구시장이 문재인 대통령에게 대통령 긴급명령권을 발동해서라도 3000병상을 구해달라고 말한 것에 대해 사과했다. 권 시장은 ‘법적 검토가 부족한 채로 대통령 긴급명령권을 말해서 죄송하다’고 했다.”

류정민 기자 jmryu@asiae.co.kr