"4년 연임, 대통령 권한 대폭 제한" "제왕적 폐단 심화"

대통령 발의 개헌안, 헌법학자들의 평가는

[아시아경제 이설 기자, 김혜민 기자, 이은결 수습기자] 청와대가 22일 발표한 문재인 대통령의 권력구조 개편 개헌안에 대해 헌법학자들은 '대통령의 권한을 내려놓는 것'이라는 의견과 '제왕적 대통령제의 문제를 해결하지 못했다'는 엇갈린 의견을 내놓았다.

우선 쟁점이 되는 건 대통령 4년 연임제다. 대통령 개헌안 자문안을 만든 국민헌법자문특위는 애초 4년 중임제를 고려했으나 논의 과정에서 4년 연임제로 선회한 것으로 알려졌다. 중임제는 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 언제든 다시 대통령직에 도전할 수 있지만 연임제에선 오직 4년씩 연이어 두 번의 임기동안만 대통령직을 수행할 수 있다. 낙선하면 재도전의 기회가 없어지는 것이다. 이에 대해 한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 "연임제는 대통령 임기를 제한하는 강력한 방식"이라며 "대통령 권력을 제한한다는 점에서는 잘 된 방안"이라고 평가했다.

반면 장기집권 가능성 등 4년 연임제의 폐단을 지적하는 의견도 많았다. 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 "대통령 임기가 5년에서 최대 8년으로 늘어나는 건데 제왕제와 같은 폐단이 더 심해지는 것"이라고 주장했다. 차진아 고려대 법학전문대학원 교수도 "4년 연임제는 러시아 푸틴 대통령처럼 장기집권할 가능성을 열어놓는 것 아니냐는 지적이 있다"면서 "대통령 권력 분산에 도움을 주지 못한다"고 덧붙였다. 반면 고문현 숭실대 법학대학 교수는 "어차피 투표로 선출되는 건데 출마에 제한을 두는 것은 공무담임권을 침해하는 것"이라고 말했다.

청와대가 대통령 권한 분산 방안으로 내놓은 문 대통령 개헌안에는 이 외에도 대통령 인사권 축소, 대통령 사면권 제한, 정부 법률안 제출 폐지 등이 담겨 있다. 하지만 헌법학자들은 이에 대해서도 권력 분산의 수준이 충분하지 않다는 입장을 내비쳤다. 한 교수는 "국회는 총리 선출권만 바라보고 있는데 국무위원뿐만 아니라 고위직 공무원들의 영향력이 큰 만큼 대통령이 임명할 때 국회의 동의를 받는 게 필요하다"고 덧붙였다.

헌법학자들은 대통령 권한 분산 방식으로 국회의 국무총리 추천권을 제안하기도 했다. 고 교수는 "내치가 힘을 얻으려면 대통령이 총리를 지명하는 게 아니라 국회가 선출해 정당성을 가져야 한다"면서 "국회가 선출하고 대통령이 형식적으로 임명하는 것이 필요하다"고 설명했다. 장 교수는 "총리 선출의 경우 대통령 권력을 견제할 수 있지만 추천의 경우 한 명은 야당, 한 명은 여당이 하게 되면 의미가 없다"면서 "추천 말고 선출을 해야 한다"고 덧붙였다.

대통령 선거에 결선투표제를 도입하는 것에 대해선 대체로 찬성하는 의견이었다. 결선투표제는 선거에서 과반 득표자가 나오지 않을 경우 득표 순으로 상위 2명의 후보가 결선 투표를 벌여 당선자를 가리는 방식이다. 차 교수는 "지금처럼 30%대의 득표율로 대통령에 당선되면 큰 문제"라며 "국민 과반의 지지를 얻는 사람이 대통령으로서 권한을 수행하는 것이 바람직하다"고 강조했다. 고 교수도 "과반이 반대하는 대통령은 뒤에서 흔드는 세력이 많을 것"이라며 "50% 이상의 지지를 얻는 대통령이 나와야 안정적으로 국정운영을 할 수 있다"고 설명했다.

한편 청와대에서 사흘에 걸쳐 개헌안을 발표하는 방식에 대해서는 찬반이 엇갈린다. 차 교수는 "국민참여 개헌이라고 말만 하지 의견을 충분히 수렴할 시간이 보장되지 않았다"면서 "야당과 타협점을 찾는 과정에서 특정한 정치 노선을 관철하지 않고 국민 대다수가 합의할 수 있는 중립적인 내용으로 가야 한다"고 강조했다. 반면 한 교수는 "사흘에 걸쳐 국민에게 설명하는 방식이 좋다"면서 "만약 한꺼번에 발표했다면 다른 기본권이나 지방자치와 관련된 부분은 정부 권력구조 개편 문제에 묻혀버렸을 것"이라고 설명했다.

다만 조문을 동시에 공개하지 않은 데 대해선 다수 학자들이 우려를 표명했다. 장 교수는 "조문 구성에 따라 내용 차이가 상당히 있을 것"이라며 "그런 점에서 조문이 당연히 공개돼야 하는데 국민들에게 조문은 보여주지 않는 것이 과연 국민 개헌인지 의문"이라고 말했다. 청와대는 이와 관련, 22일 오후 대통령 발의 개헌안 전문을 공개할 것이라고 밝힌 상태다.

이설 기자 sseol@asiae.co.kr
김혜민 기자 hmeeng@asiae.co.kr
이은결 수습기자 leg@asiae.co.kr