[원샷 이슈정리]청와대·국회 정면충돌…국회법 두고 무슨 일 있었나

[아시아경제 신범수 기자] 29일 국회가 공무원연금법 개정과 연계해 국회법 개정안을 통과시키자 청와대가 여야 정치권을 싸잡아 비판했다. 집권여당이 야당과 한 팀으로 묶여 박근혜정부와 대결하는 묘한 정국이 펼쳐진 것이다.

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야당은 공무원연금법을 처리해야 하는 여당의 처지를 이용해 국회법 개정을 일종의 '패키지'로 통과시켰다. 두 법은 내용상 연계될 아무런 이유가 없다. 세월호특별법 시행령을 고쳐야 한다고 주장하는 야당은 아예 '행정입법이 상위 법률의 취지에 부합하지 않는다고 국회가 판단하면 정부에 수정ㆍ변경을 요구할 수 있고, 정부는 그 사항을 처리하고 결과를 국회에 보고해야 한다'는 국회법 개정을 조건으로 내세워 관철시킨 것이다. 물론 여당도 국회 권한 강화로 이어질 이 같은 작업에 원론적으로 찬성했기 때문에 수긍한 측면이 있다.

정부가 정책을 추진하기 위해 법을 고쳐야 할 때는 국회를 반드시 거쳐야 하므로 절차가 복잡하고 통제를 받는다. 그러나 법률의 하위법인 시행령을 개정하는 것은 정부가 마음대로 할 수 있다(행정입법). 시행령 제정, 개정은 정부의 중요한 정책 수단 중 하나다.

문제는 이런 '행정입법'이 정부에게 과도한 권력을 부여하고 있다는 점이다. 여야 합의로 만든 법을 정부가 무력화시키는 수단으로 남용돼온 사례는 많다. 국회선진화법 때문에 국회 통과가 더 어려워지자, 이런 행정입법은 일종의 '우회로'로 더 자주 활용돼 왔다. 박 대통령이 직접 '법 통과만 마냥 기다리지 말고 시행령 개정으로 할 수 있는 일이 있으면 빨리 개정하라'고 독려한 적도 있다. 한국의 행정부 즉 관료권력이 상대적으로 큰 권력을 갖게 된 데는 '행정입법권'이란 무기가 자리잡고 있다.

국회는 이 같은 '시행령 오남용'을 통제해야 한다는 오래된 필요를 공무원연금법 처리를 계기로 성사시킬 기회를 잡은 것이다. 국회 권한을 강화한다는 데 여당도 힘을 보태지 않을 이유가 없다. 가장 강력한 정책실현 도구를 빼앗기게 된 청와대가 즉각 반발한 것은 이런 맥락에서다.

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청와대는 국회법 개정안은 행정부와 사법부의 권한을 침해하므로 위헌소지가 있다고 주장한다. 이 같은 주장에는 행정입법권이 행정부의 '고유권한'이라는 해석이 바탕에 깔려 있다.

정부가 만든 시행령을 국회가 심사하고 변경할 수 있다면, 정부의 권한이 침해되는 것이므로 헌법상 삼권분립 원칙에 위배된다는 것이다. 청와대가 위헌논란을 제기하자 법무부와 법제처는 즉각 같은 취지로 위헌소지가 있다는 검토의견을 내 청와대를 거들었다.

많은 법률가들도 위헌 의견을 내고 있지만 반대 의견 역시 만만치 않다. 의견이 크게 갈리는 것은 해석상의 애매함이 있기 때문으로 보인다. 즉 국회가 정부에 시행령 수정을 요구하면 정부가 이를 '반드시' 수용해야 하느냐 아니냐 하는 부분이다.

강제성이 있다면 행정부 권한에 대한 과도한 침해가 될 수 있지만 그렇지 않다면 법률의 취지에 부합하는 시행령을 담보하려는 국회의 정상 활동으로 볼 수 있다.

지금도 법률과 시행령의 충돌이 생기면 국회는 정부에 시행령 수정 의견을 제시할 수 있다. 그러나 이번에 법을 개정하면서 '국회의 요구사항을 처리해 그 결과를 국회에 보고해야 한다'는 문구를 넣어 강제성을 강화했다. 기존 법이 유명무실했다고 한다면, 오히려 국회의 입법권을 재정립하는 비정상의 정상화라 볼 수 있다.

반면 청와대가 심각한 우려를 표명한 것은, 이 법이 현실에선 좀 다르게 활용될 가능성 때문이다. 국회가 정상적인 시행령까지 사사건건 시비를 걸며 정치적으로 정부를 통제하려 들 수 있다는 걱정이다. "정부가 마비상태에 빠질 수 있다"고 김성우 청와대 홍보수석은 29일 브리핑에서 말했다. 그러나 여야는 정부를 향한 시행령 수정 요구는 여야합의에 따라 이루어지는 것이므로 남용될 가능성이 적다는 점에서 청와대의 걱정은 과도하다고 반박했다.

현재 시행령이 법률의 취지를 훼손하는지 여부는 법원이 가리도록 돼 있다. 때문에 사법권 침해 논란도 제기된다. 이에 대해 유승민 새누리당 원내대표는 29일 "법률과 시행령 충돌 문제에 대한 최종 판단은 대법원이 하는 것이고 삼권분립에 아무 이상이 없다"고 반박했다. 정부가 국회의 시행령 개정을 수용해도 되고, 수용할 수 없다면 대법원의 최종 판단을 받도록 하는 기존 법률체계에는 변화가 없다는 것이다.

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청와대의 향후 대응은 거부권 행사와 권한쟁의 심판제도 활용 그리고 국회권력의 비대화를 가져올 악법이란 여론을 조성하는 3가지 갈래로 예상할 수 있다. 이 법이 그대로 발효되면 임기 절반을 남긴 현 정부의 손발이 단단히 묶여버릴 것이므로, 가능한 모든 방법을 동원해 필사적으로 저항하지 않을 수 없다.

우선 박 대통령은 거부권을 행사해 개정안을 국회로 돌려보낼 것으로 예상되지만 효과는 별로 없을 것 같다. 돌아온 개정안을 국회가 다시 의결해버리면 국회법 개정안은 그대로 확정된다. 이미 재적의원 3분의 2 이상인 211명이 찬성했는데 다시 의결해본다고 해서 대세가 바뀌지는 않을 것이기 때문이다. 그럼에도 박 대통령이 거부권을 행사한다면 개정안의 문제점을 부각시키기 위한 여론전의 성격이 짙다.

개정안이 발효된 뒤, 정부가 헌법재판소의 권한쟁의 심판제도를 활용할 가능성도 있다. 최종 판단은 여기서 나오겠지만 시간이 매우 오래 걸리는 문제가 있다. 헌재 결정을 기다리다 박 대통령의 임기가 다 지나갈 수 있다.

이런 맥락에서 박 대통령은 거부권 행사를 통해 국회법 개정안의 위헌성을 집중 부각시키고 이것이 경제활성화를 위한 개혁작업에 큰 차질을 야기할 것이란 위기감을 조성함으로써 국회를 압박하는 방식을 택할 것으로 보인다. 이와 별개로 여당인 새누리당과 협의를 통해 개정 국회법으로 인한 행정부 기능 훼손 문제를 최소화하는 방식을 모색할 가능성이 높아 보인다.