[토지공개념 개헌]헌법 명문화, 부동산 '징벌적 규제' 탄력받나

지난해에 이어 서울 부동산 시장이 정부의 대책에도 아랑곳 없이 상승세를 이어가고 있는 3일 서울 송파구 한 부동산중개업소 밀집상가에 부동산 매매 및 전월세 가격이 붙어 있다./강진형 기자aymsdream@

[아시아경제 김유리 기자] 문재인 정부가 26일 발의할 개헌안에 포함될 토지공개념이 21일 발표에서 일부 공개됐다. 이를 통해 부동산 투기 과세 강화 등 '징벌적 규제'에 대한 명확한 근거가 마련될 것으로 보인다.

청와대는 이날 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 '토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록' 하는 토지공개념 내용을 (개헌안에) 명시했다"고 밝혔다.

토지공개념은 토지의 소유와 처분을 국가가 간섭할 수 있는 재량을 규정하는 가치 판단을 담고 있다. 현행 헌법에도 '재산권 행사는 공공복리에 적합하게 해야한다'(23조 2항), '국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다'(122조) 등에 근거해 해석상 토지공개념이 인정되고 있다.

그러나 1987년 민주화 이후 도입된 토지공개념 3법 가운데 택지소유상한에관한법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법 불합치 판결을 받았다. 개발이익환수법은 끊임없이 위헌 시비에 휘말리고 있다. 이 때문에 별도의 토지공개념 내용 명시가 필요하다는 게 정부의 입장이다.

토지공개념 개헌 이슈로 개인 재산권과 국가 재량권을 두고 격론이 예상된다. 헌법에 토지공개념을 명문화할 경우 부동산 투기 수요를 잠재우기 위한 각종 법과 제도 마련이 용이해진다. 시장에서 촉각을 곤두세우는 이유는 부동산 부의 불평등을 완화한다는 명분에 따라 토지와 주택 등 부동산 보유에 따른 일정 수준 이상의 자본소득을 불로소득으로 간주해 징벌적 과세를 하겠다는 움직임으로 해석돼서다. 이를 통해 보유세 강화 등 세제 개편 논의도 탄력을 받게 될 전망이다. 이에 근거하면 '미실현 이익에 대한 부담금은 위헌'이라는 근거로 헌법소원 등이 제기되고 있는 재건축초과이익환수제 등에 대한 근거도 탄탄해진다.

토지공개념이 구체적으로 명시되면 택지소유상한제와 토지초과이득세법이 부활할 근거 역시 마련되는 셈이다. 위헌 결정을 받은 택지소유상한법은 특별시와 광역시의 경우 한 가구당 택지소유상한을 660㎡(200평)로 제한하는 내용을 담았다. 택지소유자에게 기간 제한 없이 고율의 세금을 부과하는 내용을 담고 있다. 헌재는 택지소유상한법에 관한 위헌심판 결정문을 통해 "매년 택지가격의 4% 내지 11%에 해당하는 부담금을 계속 부과할 수 있도록 하는 것은 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져온다"고 판단했다.

토지초과이득세법은 개인 소유 노는 땅이나 법인 소유 비업무용 토지의 지가상승에 따른 불로소득을 세금으로 환수하는 법안이다. 헌재는 위헌심판 결정문에서 "장기간 토지를 보유하는 경우에도 토지초과이득세를 부과하는 것은 사유재산권 보장의 취지에 반한다"며 헌법 불합치 결정을 내렸다. 객관적으로 산정하기 어려운 미실현 이득을 과세대상으로 삼은 것도 문제 삼았다.